ايران و جامعه ملل (3)

« پروتکل حل مسالمت آميز اختلافات بين المللي » يا پروتکل ژنو(1) 1924 يکي ديگر از کوشش هاي مجمع براي تقويت نظام امنيت بين الملل در متن اصول امنيت جامعه ملل بود. پروتکل ژنو براي اين که دچار سرنوشت طرح « قرارداد کمک متقابل» نشود، از خطوط اصلي ميثاق منحرف نشد و باز براي آن که رعايت احتياط را کرده باشد، از واژه «قرارداد» پرهيز کرده و واژه «پروتکل» را برگزيد که متمم ميثاق جلوه نمايد. پروتکل ژنو از پاره اي جهات به طرح « قرارداد کمک متقابل» شباهت داشت، اما اختلاف اساسي در تأکيد پروتکل بر منطق امنيت عمومي و به کنار نهادن قرار و مدار و توافق هاي منطقه اي بود.( زندفرد، ص 108)
هدف پروتکل اين بود که امکان ندهد اختلافي حل نشده باقي بماند. امضاکنندگان پروتکل تعهد مي کردند که در کنفرانس خلع سلاح که از سوي شورا در 15 ژوئن 1925 در ژنو تشکيل مي شد، شرکت کنند. در اين فاصله، شورا موظف بود برنامه اي براي کاهش و محدوديت تسليحات براي تصويب کنفرانس تنظيم کند. پروتکل تنها پس از تصويب طرح عمومي کاهش تسليحات از طرف کنفرانس لازم الاجرا مي شد و اگر شورا متوجه مي شد که اين طرح اجرا نمي شود، مي توانست پروتکل را باطل يا بي اثر اعلام کند. ( والترز، ص 190)
مفاد پروتکل ياد شده جامعيت طرح « قرارداد کمک متقابل» را نداشت چه، امنيت در حاشيه اصل «داوري اجباري» قرار مي گرفت. افزون بر اين، عنصر اصلي طرح پيشين، يعني حصول توافق هاي امنيت منطقه اي که مورد علاقه ويژه ايران نيز بود، در متن پروتکل منظور نشده بود.
با وجود اين دو مورد کاستي سياسي، نماينده ايران، ارفع الدوله، ترکيبات امنيتي را در طرح نوين تا آن حد ملحوظ مي ديد که از پروتکل با بياني گرم پشتيباني کند. وي در سخنان خود به اجلاس پنجم متذکر گرديد :
« ... سال گذشته تکليف ناخوشايند اما ضروري ايران بود که با تنها رأي منفي خود، مانع فرسايش خطرناک ماده ده ميثاق شود، اما امروز همگي کمک کردند که از طريق يک نظام قابل تحسين تدابير عملي، اين ماده و ماده سيزده را تقويت نماييد. ايران دليل موجه تري دارد که بيش از هر کشوري از اين واقعيت خوشحال باشد. شما ما را درک کره ايد؛ ما يکديگر را درک مي کنيم و اين مفهوم اتفاق آراست. » ( زندفرد، ص 110-109)
اين خوش باوري چندي طول نکشيد و باز بريتانيا و به دنبال آن، کشورهاي مشترک المنافع بار ديگر دست رد به طرحي زدند که در صورت عملي شدن مي توانست نقطه اي روشن در صفحه تاريک مسابقات تسليحاتي ميان دو جنگ باشد. به هر حال پروتکل به دليل به حد نصاب نرسيدن امضا کنندگان آن، لازم الاجرا نگرديد.
« پيمان عمومي 1928»(2) کوشش ديگر مجمع براي تقويت حل مسالمت آميز اختلافات بين المللي بود و در واقع متممي بر پيمان « بريان – کلوگ » (پاريس) به شمار مي رفت که در 27 اوت 1928 ميان وزراي امور خارجه فرانسه و آمريکا در پاريس به امضا رسيده بود. اين پيمان که حدود شصت کشور به آن پيوستند، جنگ را به عنوان سياست ملي طرد مي کرد و از دولت ها مي خواست تا اختلاف هاي خود را تنها از راه هاي مسالمت آميز حل و فصل کنند.
محمد علي فروغي، نماينده ايران، در بحث مربوط به «پيمان عمومي» در مجمع 1928 به ذکر کليات بسنده کرد و در مورد پيمان « بريان – کلوگ » چنين گفت:
« ... امضاي پيمان پاريس [بريان – کلوگ] از سوي تعداد زيادي از دولت ها اثر مطلوبي در ايران به جاي گذارده است. براي من تقريبا مسلم است که دولت ايران به اين پيمان ملحق خواهد شد، گر چه در مورد شروطي که در مکاتبات متبادله قبل از امضا به عمل آمده، لازم است نظر خود را بيان نمايد؛ شروطي که ممکن است سودمندي پيمان را تضعيف کند.» ( همان، ص 111)
« پيمان عمومي» بر خلاف طرح هاي پيشين که در زمينه خلع سلاح مطرح گرديده بود، به مرحله اجرا درآمد و اين امر نيز به نوبه خود به صورت تمام و کمال صورت نپذيرفت. در هر صورت، بيست و سه کشور به پيمان عمومي 1928 پيوستند و اين پيمان تنها سند در نوع خود بود که قدرت اجرايي پيدا کرد.
درباره مسائل و طرح هاي مربوط به خلع سلاح جامعه ملل، در پايان بايد از کنفرانس خلع سلاح 34-1932 نام برد که پس از بارها به تعويق افتادن، سرانجام در 2 فوريه 1932 افتتاح گرديد. با اين که شصت و چهار کشور جهان در اين کنفرانس شرکت داشتند و از نظر دولت هاي شرکت کننده، بزرگ ترين کنفرانس برگزار شده پس از کنگره ورساي بود، اما با وجود اختلاف هاي زيادي که ميان اين کشورها وجود داشت و هم چنين قدرت گرفتن احزاب فاشيست در ايتاليا و آلمان، پايان خوشي براي آن متصور نبود و عاقبت نيز چنين شد و با وجود پشتيباني کشورهاي کوچک و بزرگ از جمله ايران، با خروج آلمان از اين کنفرانس در ژوئن 1934، اين کنفرانس در عمل شکست خورد و اين واپسين کوشش جامعه ملل درباره مسئله کاهش تسليحات و کنترل تجارت اسلحه و مهمات بود.

مسئله بحرين
 

اين جريان به امضاي يک قرارداد بين سلطان عبدالعزيز بن مسعود ( پادشاه حجاز ) و دولت انگليس در 20 مي 1927 مربوط مي شد. در ماده دوم اين قرارداد چنين آمده بود: « اعليحضرت پادشاه حجاز و نجد و توابع آن ملتزم به تامين روابط دوستانه و صلح آميز با خاک کويت و بحرين مي باشند.» ايران که برقراري چنين ارتباط ويژه اي را با بخشي از خاک خود ( بحرين ) مغاير حاکميت و تماميت ارضي خويش مي دانست، در 22 نوامبر 1927 يادداشت شديدالّحني را توسط کفيل وزارت امور خارجه براي رابرت کلايو(3)، وزير مختار انگلستان در تهران، ارسال نمود و بر حاکميت مطلق ايران بر بحرين تأکيد کرد. رونوشتي از اين يادداشت اعتراض آميز براي دبير کل (منشي کل) جامعه ملل ارسال شد و از وي درخواست گرديد که ملل ديگر را از اين اعتراض ايران آگاه گرداند. ( آقايي، ص 68)
کفيل وزارت خارجه ايران يادداشت ديگري به تاريخ 2 اوت 1928 به عنوان ريموند پار، شارژدافر انگليس در تهران، ارسال داشت. در 1928 که ايران نخستين شکايت خود را درباره اين دعواي حقوقي تسليم جامعه ملل کرد، بحرين به صورت يک واحد سياسي عربي درآمده بود. بحرين به علت موقعيت جغرافيايي اش، هميشه از مراکز مهم تجاري و ارتباطي ميان خليج فارس و دنياي خارج بود. اکتشاف و بهره برداري از نفت در بحرين و واگذاري امتيازهاي نفتي در 1925 و 1930 به شرکت هاي خارجي، تسريع قطع پيوندهاي بحرين با ايران را سبب شد. در يک بررسي کلي، اهميت کنوني بحرين را مي توان معلول منابع نفتي و موقعيت استراتژيکي آن دانست.
( زند فرد، ص 4-162)
ايران گرچه مي توانست اين اختلاف را در شوراي جامعه ملل – که خود در سال هاي 31-1928 و 39-1937 يکي از اعضاي آن بود، مطرح کند، اما هرگز پافشاري نکرد که شورا به صورت ماهوي به اين اختلاف رسيدگي کند و تصميمي بگيرد. در صورت طرح رسمي اين اختلاف در شورا، با توجه به ترکيب اعضا و جهت گيري فکري شورا به عنوان يک ارگان سياسي، زمينه مناسبي براي تصميم گيري به نفع ايران وجود نداشت. ( همان، ص 164) از سوي ديگر چون دولت ايران توان درافتادن با قدرت بريتانيا را نداشت و در عين حال نمي توانست حق حاکميت خود را بر بحرين ناديده بگيرد، تصميم گرفت تا همچنان به اعتراض هاي خود در اين زمينه ادامه دهد تا مبادا سکوت و عدم اعتراض، حمل بر رضايت ايران و ايجاد حقي براي بريتانيا شود.
دولت ايران با اين روش توانست خود را در زمينه حاکميت بر بحرين محق نشان داده و اين ادعاي حاکميت را از نظر حقوقي حتي تا زمان فعاليت سازمان ملل زنده نگاه دارد. سرانجام در سال 1970 ايران با « اعمال مساعي جميله » از سوي دبير کل وقت سازمان ملل، اوتانت، درباره خواست مردم بحرين نسبت به استقلال يا همبستگي با ايران موافقت کرده و بحرين به شکلي مسالمت آميز به استقلال رسيد.

اختلاف ايران و انگليس بر سر امتياز نفت دارسي 1932
 

اين اختلاف به سبب ناخرسندي ايران از ادامه امتياز نفتي دارسي و لغو اين امتيازنامه از سوي ايران، بروز کرد. تقي زاده، وزير دارايي وقت ايران، در 27 نوامبر 1932 در نامه اي به مدير شرکت نفت ايران و انگليس اعلام کرد: با توجه به اين که ادامه امتيازنامه مزبور مغاير منافع ملي ايران است و گفتگوهاي طرفين نيز توافقي را در اين زمينه در پي نداشته است، پس به منظور تامين حقوق و منافع ايران، قرارداد مزبور باطل اعلام مي گردد.
پس از تبادل چند نامه ميان ايران و مسئولان انگليسي و پافشاري ايران به لغو قرارداد، سفارت انگلستان در 8 دسامبر 1932 اعلام کرد که اگر ايران از تصميم خود مبني بر لغو قرارداد منصرف نشود، دولت بريتانيا اين قضيه را به دادگاه دائمي بين المللي دادگستري مي کشاند. وزير امور خارجه وقت ايران، محمد علي فروغي، اعلام کرد که دادگاه صلاحيت رسيدگي به اختلاف ميان يک دولت و يک شخص را ندارد و تهديدها و فشارهايي که از سوي بريتانيا اعمال مي شود، حل دوستانه مسئله را بيش از پيش مشکل مي سازد و ايران قصد دارد در اين باره به شوراي جامعه ملل شکايت کند. ( والترز، ص 342)
جان سايمن ( John Simon)، وزير خارجه بريتانيا به دليل منع حقوقي طرح اين موضوع در ديوان دائمي دادگستري(4) از طرح آن در دادگاه منصرف شده و براي اين که در شورا در جايگاه متهم قرار نگيرد، سراسيمه(5) پيش از نماينده ايران قضيه را بر اساس ماده 15 ميثاق(6) به شوراي جامعه ملل ارجاع داد.
بر اساس درخواست انگليس جلسه شورا در 19 دسامبر 1932، به رياست شون لستر ( Sean Lester) از ايرلند تشکل گرديد. نماينده بريتانيا در اين جلسه ويليام مالکين ( William Malkin) و نماينده ايران انوشيروان سپهبدي، وزير مختار ايران در برن، بود. بر اساس درخواست نماينده ايران رسيدگي به اختلاف تا ورود هيئتي ويژه از تهران به تعويق افتاد.
(زند فرد، ص 70-169)
براي دومين بار جلسه شورا در 26 ژانويه 1933 به منظور رسيدگي به شکايت بريتانيا به رياست بارون الويزي ( Baron Aloisi)، وزير امور خارجه بريتانيا، تشکيل شد. رياست هيئت ايراني را علي اکبر داور، وزير دادگستري، به عهده داشت. حسين علاء، رئيس بانک ملي، و نصرالله انتظام، رئيس اداره جامعه ملل وزارت خارجه، در هيئت عضويت داشتند. رياست هيئت بريتانيا را جان سايمن، وزير امور خارجه انگليس، بر عهده داشت و تعدادي کارشناس حقوقي و مالي همراه وي بودند. ( همان، ص 170)
در اين جلسه نخست، وزير امور خارجه انگليس درباره اين اختلاف به سخنراني پرداخت. وي محور بحث هاي خود را بر اصل حرمت قرارداد ها متمرکز کرد و ايران را به نقض حقوق بين المللي متهم ساخت. در برابر علي اکبر داور در مقام پاسخگويي به اين اتهام ها قضيه فوق را يک اختلاف داخلي ميان دولت ايران و يک شرکت خارجي دانست و تأکيد کرد که هيچ خسارتي به شرکت نفت ايران و انگليس وارد نشده است. ( آقايي، ص 71)
سرانجام پس از شنيدن سخنان دو طرف دعوا، با کمک ادوارد بنش ( Eduard Benes)، وزير امور خارجه چکسلواکي، که در اين قضيه سمت مخبر تحقيق را به عهده داشت، گفتگوها بي درنگ آغاز و در 29 آوريل 1933 به توافقي منجر شد که مورد پذيرش دو طرف قرار گرفت. قرارداد جديد منافع و امتيازهاي بيشتري براي ايران در بهره برداري از ثروت هاي طبيعي مملکت دربرداشت. در عوض مدت امتياز که قرار بود در آخر سال 1961 پايان پذيرد، تا سال 1993 تمديد شد و تضمين داده شد که امتيازنامه بار ديگر بر اساس تصميم دلخواه ايران لغو نشود. نتيجه اين رسيدگي موفقيتي براي شورا بود. ( والترز، ص 4-343)

اختلاف هاي مرزي ايران و عراق ( 1934)
 

اختلاف هاي مرزي ايران و عراق از گذشته وجود داشته و ايران و عثماني نيز موفق به حل آن نشده بودند. پس از اينکه کشور مستقل عراق ايجاد شد، در اين باره جانشين عثماني گرديد. سياست دولت عراق، افراطي تر و انعطاف ناپذيرتر بود. علت اين امر ظهور احساسات ناسيوناليستي افراطي در عراق بود که سبب مي شد دولت عراق در مورد اختلاف هاي مرزي خود با ايران موضعي سخت تر در پيش گيرد. عامل ديگر، حمايت بريتانيا از عراق به خاطر اشتراک منافع دو کشور بود که سبب شد عراقي ها بر خواسته هاي خود مصرتر باشند. اختلاف هاي مرزي ايران و عراق به طور عمده به مرزهاي زميني و اروندرود مربوط مي شد. ( نک: فصل نامه تاريخ روابط خارجي، ش19)
درباره مرزهاي زميني لازم به يادآوري است که در اوان مشروطيت به دليل ضعف حکومت مرکزي، عثماني ها بخش هايي از خاک ايران را در آذربايجان و کردستان اشغال کردند. در 4 نوامبر 1913 و با حکميت دولت هاي روس و انگليس، پروتکلي ميان ايران و عثماني به امضا رسيد که دولت ايران به دليل سرپيچي کميسيون تحديد حدود از تعهدها و اختيارهاي خود، آن را نپذيرفت و به تصويب مجلس ايران هم نرسيد.
درباره مرزآبي دو کشور نيز بايد به سال هاي استقلال عراق از استعمار بريتانيا در سال 1929 برگرديم. در اين سال انگليس که خواهان شناسايي کشورتازه استقلال يافته عراق از سوي دولت ايران به منظور وارد کردن عراق به جرگه اعضاي جامعه ملل بود، به ايران اطمينان داد مساعي خويش را براي ترغيب عراق براي انعقاد قراردادي عادلانه در مورد اروندرود به کار گيرد. ايران نيز همسو با اهداف بلند مدت خود که همان حمايت از ورود کشورهاي همسايه و مسلمان به جامعه ملل بود و نيز با اتکا به اين وعده دولت بريتانيا، استقلال عراق را در آوريل 1929 به رسميت شناخت. بريتانيا که پس از شناسايي عراق از سوي ايران خواسته خود را عملي مي ديد، قول خود را به ايران درباره حل عادلانه قضيه اروند رود به فراموشي سپرد.
به دنبال اين جريان ها روابط ايران و عراق تيره شد، به گونه اي که برخوردهايي مرزي ميان دو کشور گزارش گرديد. ايران در دسامبر 1931 اعلام کرد که تحديد حدود مربوط به پروتکل نوامبر 1913 را به رسميت نمي شناسد، زيرا مراحل قانوني لازم را نگذرانده است. در برابر اين تحولات، عراق به شوراي جامعه ملل شکايت کرد و با ارائه دادخواستي در 29 نوامبر 1934 از دبير کل خواست اختلاف هاي مرزي عراق و ايران را بر اساس بند دو ماده يازده ميثاق در دستور کار اجلاس آتي شورا قرار دهد. ( آقايي، ص 73)
عراق در درخواست خود به معاهده ارزروم 1848 و پروتکل 4 نوامبر 1913 ايران و عثماني استناد کرده و ايران را به نقض اين تعهدها و ناديده انگاشتن خطوط مرزي متهم نمود. ايران در پاسخ به نکات طرح شده در دادخواست عراق در 8 ژانويه 1935، يادداشتي که صورت لايحه دفاعيه را داشت، براي دبير کل جامعه ملل ارسال داشت و درخواست کرد که اين سند ميان اعضاي شورا توزيع شود. ( زندفرد، ص 185) سرانجام جلسه شورا براي بررسي اين مسئله در 4 ژانويه 1935 با حضور نمايندگان دو طرف، يعني باقر کاظمي و نوري سعيد، وزراي امور خارجه ايران و عراق، تشکيل شد. نخست نوري سعيد به توضيح شکايت عراق پرداخت که به تقريب همان مواردي بود که در دادخواست 29 نوامبر آمده بود. وي همه اروندرود را به استثناي دو جزيره، متعلق به عراق دانسته و در خصوص بي اعتبار بودن پروتکل 1913- که ايران مدعي آن بود – اظهار داشت که عهدنامه ارزروم 1847 بيشتر مرزها را مشخص کرده است و پروتکل 1913 تغيير در مرزها ايجاد نمي کند. ( آقايي، ص 76)
شورا براي شنيدن دفاعيات باقر کاظمي در 15 ژانويه 1935 تشکيل جلسه داد. سخنان نماينده ايران نيز بيشتر همان مطالبي بود که در لايحه دفاعيه ايران آورده شده بود. تصويب نشدن پروتکل 1913 از سوي مراجع قانون گذاري دو کشور و مغايرت پروتکل حتي با عهدنامه تعديل شده ارزروم 1847 ( زندفرد، ص 188) شورا پس از شنيدن نظرات دو طرف، بارون الويزي، وزير امور خارجه ايتاليا، را به عنوان مخبر محققان در حل اختلاف تعيين کرد و مذاکراتي در اين باره ميان دو طرف آغاز شد. در اين حين به هنگام تشکيل جلسات بعدي بارون الويزي به شورا اعلام کرد که مذاکرات درحال پيشرفت است و به اين دليل فرصت بيشتري را براي ارائه گزارش پاياني درخواست نمود. اين درخواست در جلسات 25 ژوئن و سرانجام در پنجمين و واپسين جلسه رسيدگي شورا در 29 نوامبر 1935 نيز تکرار شد. اين اختلاف به مدت دو سال در دستور کار شورا ماند تا اين که در 4 ژوئيه 1937 عهدنامه مرزي تازه اي ميان ايران و عراق به امضاء رسيد. عملکرد شورا در اين موضوع نيز يکي از موفقيت هاي اين سازمان در حل و فصل مسالمت آميز يک اختلاف محسوب مي شود. ( آقايي، ص 77)

نتيجه گيري
 

مهم ترين نکته اي که اين مقاله به دنبال اثبات آن بود، نشان دادن نقش فعال ايران در مسائل بين المللي و به ويژه پديده نوين سازمان هاي بين المللي بود. همان طور که ديديم، ايران نسبت به بيشتر رخدادهاي دنياي معاصر واکنش نشان داده، از کنار آن بي تفاوت نمي گذشت و
مي کوشيد تا حد امکان مستقل از نيروها و فشارهاي خارجي تصميم گيري کرده و نظر دهد و مهم تر اينکه مانند جريان تغيير ماده ده ميثاق، از تصميم خود چشم پوشي نکند.
پس به جاست تا اين اظهار نظر سناتور آمريکايي را که گفته است: «ورود ايران به جامعه ملل به عنوان عضو اصلي به اين دليل صورت گرفت که بريتانيا را در جامعه ملل صاحب يک راي اضافه نمايند»، مغرضانه و نادرست قلمداد کرده، رد نماييم.

پی نوشت ها :
 

1. Geneve Protocol
2. The General Act of 1928
3. Robert Cleve
4. زيرا پذيرش بند اختياري دادگاه از سوي ايران مقرر مي داشت: چنانچه اختلافي در يک زمان در دادگاه و در شورا مطرح باشد، رسيدگي به اختلاف در دادگاه به حال تعليق درخواهد آمد.
5. در ژنو شايع بود که وزير خارجه انگليس در محوطه دبيرخانه مي دويد تا پيش از نماينده ايران در دفتر دبير کل حاضر شود.(نک: والترز، ص 343)
6. بند 1ماده 15 ميثاق: «هرگاه ميان اعضاي ملل اختلافي رخ دهد که احتمال قطع رابطه ميان آنها به واسطه آن ممکن باشد و اين اختلاف به داوري يا مراجع قضايي بر اساس ماده 13 احاله نشده باشد، اعضاي جامعه ملل مي پذيرند که مورد اختلاف را به شورا ارجاع کنند.» وزير خارجه بريتانيا نيز براي اينکه وضع را وخيم جلوه دهد، اختلاف را بر اساس ماده 15 ميثاق به شورا احاله داد.
 

منابع:
1.آقايي، سيد داود، ايران و سازمان هاي بين المللي، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامي، 1381.
2.باست، اليور، « ايران و کنفرانس صلح 1919 »، فصل نامه تاريخ روابط خارجي، س 1،ش1، زمستان 1378.
3.زندفرد، فريدون، ايران و جامعه ملل، تهران: شيرازه، 1377.
4.شاهکار، محمد، ايران و جامعه ملل، پاريس: مزن نو، 1936.
5.فصل نامه تاريخ روابط خارجي، س 5، ش 19 ( ويژه نامه عراق )، تابستان 1383.
6.مدني، جلال الدين، تاريخ معاصر ايران، قم: دفتر انتشارات اسلامي، 1362.
7.والترز، اف. پي، تاريخ جامعه ملل، برگردان فريدون زندفرد، تهران : سازمان انتشارات و آموزش انقلاب اسلامي، 1372.
8. LNOR,Plenary Meetings,1920,pp.566-67.
نشريه پايگاه نور شماره 25