تاثير و مفهوم كنسانسوس در تدوين حقوق بين الملل(1)

مقدمه :
 

آئين كنسانسوس كه در ابتداي امر مصاديق اندكي داشت ، امروزه براي حل مهمترين معضلات بين المللي بخصوص معضلات عديده اي كه سبب تقسيم جهان به شرق و غرب ( موافقتنامه هلسينكي ) ويا شمال و جنوب (كنفرانس سازمان ملل متحد براي تجارت و توسعه ) شده ، رواج بسيار يافته است . مي توان گفت كه درجهان نامتحد، كنسانسوس احتمالاً تنها روشي است كه رسيدن به يك سري توافقها را ميسر مي سازد ، اگرچه اين خود نيز موافقتنامه ها را از دقت و صراحت عاري مي كند . اما آيا نمي توان گفت كه بهتر است موافقتنامه ناقصي وجود داشته باشد تا اينكه اصلاً موافقتنامه اي دركار نباشد ؟ به نظر مير سد كه يكي از ويژگيهاي جامعه نوين بين المللي آن است كه تصميم گيري در خصوص مسائل كلي به وسيله رأي اكثريت بيش از پيش همچون شكستي است براي اعضاي اين جامعه ، يا در هر حال، نوعي اقرار به ناتواني در تحصيل راه حلي تلقي مي شود . اگر چه اكثريت مي تواند مدعي پيروزي سهلي گردد ولي اين پيروزي در حقيقت همانند « آب در هاوان كوبيدن » است . بنابراين ، تحصيل كنسانسوس امري ضروري و بررسي ابعاد مختلف اين پديده نسبتاً جديد الزامي مي گردد . هدف ، اجتناب از سوء تفاهمهاي جدي و رستن از جرياني است كه كنسانسوس را بصورت شعاري با تأثيرهاي معجزه آسا عرضه ميدارد . اين جريان مي تواند القا كننده اين توهم باشد كه من بعد دارويي براي دردهاي اين جهان كشف شده است . كنسانسوس مسلماً نسبت به آئينهاي متداول امتيازات فراواني دارد و بي شك، چهره ديپلماسي چند جانبه را دگرگون ساخته است ، ولي نبايد در تمجيد از آن افراط كرد . وانگهي، كنسانسوس درحال تحول است و مطالعات زيادي نيز در مراحل مختلف تحول آن ، به منظور درك مفهوم، ابعاد و نتايج آن انجام شده است . تحقيق حاضر در مرحله حساسي از سير تحول اين آئين صورت گرفته است ، زيرا ديپلماتها و حقوقدانان بيش از پيش اقدام به طرح سئوالهاي مختلف در مورد فايده ، حدود ومفهوم دقيق عمل كنسانسوس و نتايج حاصل از آن مي كنند .
قبل از بررسي مسأله ، تعريف دقيق كنسانسوس بطور اخص شايسته است . خاطرنشان مي شود كه اين اصطلاح در زبان ديپلماتيك براي مشخص كردن پديده هاي متعددي بكار گرفته شده است؛ لذا اغلب به جملاتي همچون « كنفرانس ( كميته و غيره ) تصميمات خود را با كنسانسوس اتخاذ مي كند » ويا « تمامي تلاشها براي اتخاذ تصميمات با تراضي عمومي بكار برده خواهد شد » بر مي خوريم . واضح است كه در اينجا كنسانسوس به معناي آئيني است كه براي اخذ تصميمات به كار ميرود و در تمام مواردي كه كنسانسوس در مقررات داخلي (يك كنفرانس ) منظور مي گردد ، آن را در بخش يا ماده اي كه مربوط به اخذ تصميمات است ، مي يابيم . اما بسياري از اوقات به عباراتي بر مي خوريم نظير « ركن به كنسانسوس رسيده است » ، « كنسانسوس بدست آمده است »، «كنسانسوس مورد نظر ايجاد شده است » ويا عبارات ديگري كه ناظر بر توافق عمومي ، به عنوان ثمره مشورتها و نتيجه نهايي جريان مذاكراتي است كه در طي آن روش كنسانسوس به كار گرفته شده . علي رغم چنين تفكيكي ميان اين آئين و نتيجه حاصل ازآن ،آشكارا به نظر مي رسد كه كنسانسوس قبل از هر چيز آئيني است در ديپلماسي چند جانبه براي رسيدن به نتايجي ( همچون تصميمات ، توصيه نامه ها ، متون وغيره ) كه بيان كننده توافق عمومي شركت كنندگان است . در حقيقت ، با تجزيه وتحليل دقيقتر اين آئين ، شايد صحيحي تر باشد كه از آن به عنوان فن مذاكره و اخذ تصميم ياد كرد، كه ويژگي آن ، در تمام طول مذاكرات وتصميم گيري ، علي رغم احتمال انجام نظرخواهيهاي غير رسمي، عدم توسل به رأي ونيز عدم اعتراضهاي اساسي است .
نادر تعاريف ديگري از كنسانسوس كه در بعضي از متون رسمي ارائه شده، اين تعريف را تأييد مي كند . اين متون عبارتند از : كنفرانس امنيت و همكاري اروپا ( هسينكي ) كه مقررات داخلي خود را رد 1973 به تصويب رسانده وماده 60 آن مقرر مي دارد كه « كنسانسوس به معناي عدم هرگونه اعتراضي توسط يك نماينده وارائه آن به عنوان مانعي جهت تصويب تصميم مورد نظر است ». در 1974 كنفرانس جهاني جمعيت در بخارست اعلام داشت كه طبق رويه سازمان ملل متحد كنسانسوس به مفهوم « توافق عمومي بدون توسل به رأي گيري، اما نه الزاماً اتفاق آراء » است . كنوانسيون سازمان ملل متحد در مورد حقوق درياها كه در 10 دسامبر 1982 در مونتگوبي ( جامائيكا ) به تصويب رسيده ، ضمن اينكه چندين بار به كنسانسوس اشاره كرده ،آن را درماده 161 ( بند 8 شق اي ) به مفهوم « فقدان هرگونه اعتراض رسمي » تعريف كرده است .
به دلايلي كه درخلال اين تحقيق ارائه خواهد شد به نظر مي رسد نخستين تعريف به واقعيتها بسيار نزديك باشد .
هر تأثير ، اهميت وعملكردي كه كنسانسوس در اخذ تصميمات درجوامع ملي ،محلي وحتي درانجمنهاي خصوصي داشته باشد ، اين پديده بيش از پيش در روابط بين المللي ظاهر مي گردد . در حقيقت ، كنسانسوس بصورت عامل مهمي در تمامي روابط چند جانبه ، خواه ملي و خواه بين المللي ، درآمده است وبه نظر مي رسد بيش از پيش جانشين اخذ تصميم با رأي اكثريت شده باشد .
براي جامعه شناس ، كنسانسوس بي شك پديده جالبي است و براي ناظر روابط بين المللي كه كنسانسوس تقريباً دودهه است كه درآن وارد شده اين سئوال مطرح مي شود كه اين شيوه اخذ تصميمات در جوامع ابتدايي چه تأثيري مي تواند در توسعه يا حتي قبول اين پديده در روابط بين المللي داشته باشد . او اين موضوع را تأييد مي كند كه قاعده اكثريت ، اين اصل بنيادين منشور ملل متحد ، جانشين قاعده اتفاق آراء پيش بيني شده در ميثاق جامعه ملل شده است . در عين حال ، او مشاهده مي كند كم كم براي اخذ تصميمات در سازمان ملل ، شركت كنندگان بيش از پيش از سيستم رأي گيري دوري مي جويند و به سيستم تصويب متون با « توافق عمومي » روي مي آورند . بنابراين سئوالهايي ،هم در خصوص منشأ وهم در مورد عللي كه سبب ترغيب مسؤولان ( تصميم گيرندگان ) در ترجيح روش كنسانسوس به روش اتفاق آراء يا رأي اكثريت ميگردد ، مطرح خواهد شد : چه دلايل موجهي دولتها را وامي دارد كه چنين توافق عمومي را ، به آنچه كه مي توان « عمل با رأي » ناميد ،ترجيح دهند ؟ چه عللي باعث مي شود كه نمايندگان مختلف گروههاي ملي ، گروههاي منافع ، گروههاي منطقه اي و غيره با از ميان برداشتن موانع متعدد در جستجوي اين توافق عمومي باشند ، درحالي كه راه حل روشني مي تواند با رأي اكثريت بر ضد اقليت به دست آيد ؟

1. منشأ و علل پذيرش كنسانسوس
 

قبل از آنكه اين علل مورد بررسي قرار گيرد، شايد بايستي كوشيد منشأ كنسانسوس را به شكلي كه درحال حاضر در ديپلماسي چند جانبه مورد استفاده قرار مي گيرد پيدا كرد . دراين خصوص اتفاق نظر وجود دارد كه منشأ كنسانسوس به اوايل سالهاي شصت باز مي گردد ، يعني زماني كه مجمع عمومي سازمان ملل متحد در پي اجراي ماده 19 منشور فلج شده بود . بعضي از دولتها، از جمله فرانسه واتحاد جماهير شوروي ، به علت تأخير در پرداخت سهميه شان از بودجه سازمان خود را در مقابل ممنوعيت استفاده از حق رأي يافتند . بعد از مذاكرات غير رسمي طولاني ، سرانجام تصميم گرفته شد كه مجمع عمومي بتواند كارهاي خود را تا حد امكان با تصويب قطعنامه هاي فاقد نظر مخالف ادامه دهد . اين روش در عين حالي كه مشاركت مستمر دولتها را ، كه از نظر فني و حقوقي مشمول اجراي ماده 19 منشور مي شدند ، ممكن مي ساخت مي توانست مسأله اقدام به رأي گيري را منتفي گرداند.
از ياد نبريم كه اين دوره مصادف با عصر استعمارزدايي بوده است . در اين ايام جهان شاهد كسب استقلال و ، در نتيجه ، باز شدن درهاي سازمان ملل به روي اكثر دولتهاي آفريقايي بود كه در كشورهايشان روش كنسانسوس روشي معمولي وعرفي براي اخذ تصميمات داخلي به شمار مي آمد . بنابراين ، هيچ جاي تعجبي براي استفاده از فن كنسانسوس در روابط بين الملل ، خصوصاً بعد از مشاركت موفقيت آميز آن درحل معضل پيچيده اجراي ماده 19 منشور، باقي نمي ماند . در حقيقت ، اين نكته قابل توجه است كه چگونه در سالهاي بعد ، رؤساي مجمع عمومي و كميسيون هاي بزرگ آن كوشش مي كردند قطعنامه ها را « بدون رأي گيري » ، « بدون اعتراض » و « با تحسين » به تصويب برسانند بدون اينكه اصطلاح كنسانسوس صراحتاً اعمال گردد . اما تمام شواهد دال بر شرايط مناسب براي تحقق آن بود . معهذا ظهور دولتهاي جديد در مجمع عمومي نتيجه ديگري هم به دنبال داشت و آن اضافه شدن تدريجي اين دولتها بود به اكثريتي كه ديگر به بنيانگذاران منشور، يعني اكثريت متشكل از طرفداران غرب ، تعلق نداشت . در اينحال ، اكثريت سابق ( غربي )، كه بايد به آن اقليت متشكل از كشورهاي شرقي را نيز افزود ، در كليه بحثها و تصميم گيريهاي مربوط به جامعه جهاني خود را در اقليت مي يافتند . بنابراين ، طبيعي است كه اين اقليتهاي محتوم با تلاش براي اجتناب از رأي گيري ضمناً درجستجوي راه حلهايي باشند كه هم براي خود هم براي اكثريت قابل قبول باشد . بدين ترتيب ، به دنبال استعمار زدايي و قبول دولتهاي جديد متعلق به جهان سوم در سازمان ملل متحد ، اين مسأله قابل درك است كه در مقابل اين اكثريت جديد ، اقليتها يعني گروه هاي متشكل از دولتهاي غربي وديگران ونيز كشورهاي شرقي از امتياز اين فن يا آئين جديد ، يعني « عدم اعتراض »، استفاده كنند تا بدين طريق از حذف وناديده گرفته شدن سيستماتيك نظر ياتشان اجتناب به عمل آيد .
بدين ترتيب است كه اين فن به صورت يك ضرورت براي دولتهاي اقليت شرقي و غربي ، كه در مقابل اكثريت كشورهاي جهان سوم تبديل به اقليتي شده اند ، در آمده . معهذا ، پي بردن به اين امر درخوركنكاش بيشتر برروي امتيازات فن كنسانسوس است . بخصوص دانستن اين امر اهميت دارد كه چرا اين آيين مي تواند براي اكثريت دولتهاي جامعه بين المللي جذاب باشد ، درحالي كه اين اكثريت مي تواند به آساني نظرهاي را خود با توسل به روش كلاسيك رأي گيري به كرسي بنشاند .
به نظر مي رسد كه حداقل دوعلت مهم وجود دارد كه اكثريت را به قبول آئين كنسانسوس ناگزير مي سازد . اولين دليل آن است كه اكثريت اين حساب را مي كند كه اخذ تصميمات از طريق رأي گيري مي تواند ماهيتاً باعث مخالفت اقليتي شود كه همكاري آن براي خوب عمل كردن سازمان (ملل متحد ) ضروري است . در واقع ، با محروم شدن از حق تصميم گيري به علت در اقليت بودن دائم ويا در اقليت قرار گرفتن ، ممكن است دولتهاي شرقي وغربي ، كه بيشترين بخش از بودجه سازمان (ملل متحد ) را تأمين مي كنند ، روزي در موضع خود نسبت به آن تجديد نظر كنند . بنابراين ، اكثريت عددي اين واقعيت را درك مي كند كه از لحاظ مشاركت مالي و اهميت سياسي درواقع اقليتي بيش نيست . كسب پيروزي از طريق رأي گيري در صورت عدم تضمين همكاري اين اقليت مهم هيچ اهميتي ندارد . لذا فن كنسانسوس براي حفظ گفتگو و ، حتي از آن طريق، حفظ حداقل تأثير سازمان جهاني ضروري مي گردد .
ضرورت كسب امتياز از اقليت دومين دليل قبول كنسانسوس از طرف اكثريت به عنوان يك روش ثمر بخش است . در واقع ، قبل از نيل به استقلال دولتهاي تشكيل دهنده اكثريت امروزي اين اقليت بود كه ، در مقياس وسيع ، حاكم بر سير تحول تكوين حقوق روابط بين المل بود . با توجه به اين نكته كه نظم موجود تقريباً در تمام زمينه ها نياز به تطبيق دادن خود با تمايلات ، منافع وانتظارات دولتهاي جديد داشت ، حفظ گفتگو با اقليت ، به منظور متقاعد كردن آن به لزوم استقرار يك نظم نوين ، امري ضروري تشخيص داده شد . اصلاحات ضروري نمي تواند با اخذ تصميمات ناگهاني جامه عمل بپوشد بلكه محتاج به اتخاذ روند ملايم تري در تبادل نظرها ، انجام مذاكرات طولاني و بده بستانهاي زيركانه است . در چنين روندي ، اكثريت طرف « خواهان » است واقليت درك مي كند كه بايد خود را با شرايط تطبيق وبه مصالحه تن دهد . بنابراين ، نظر آقاي «بجاوي » كه كنسانسوس را امتياز بسيار مهمي مي داند كه از طرف دولتهاي جهان سوم اعطا گرديده و هر آن ممكن است براي تصويب تصميمي مسترد گردد ، به هيچ وجه با نيازهاي زندگي بين المللي جديد مطابقتي ندارد . بدين ترتيب ، به نظر مي رسد در جامعه بين المللي كه به مرحله جهانشمولي خود ، كه نهايت آرزو بوده ، رسيده است كنسانسوس وسليه ايده آل و حتي شايد بتوان گفت وسيله اي ضروري مي گردد كه توسط آن تمامي اعضا، همه گروهها و گروه بنديها مي توانند به مؤثرترين طريق اهداف مشتركشان را درجامعه اي كه از زمان ايجاد سازمان ملل متحد بيش از هميشه متحول شده است ، تحقق بخشند . در اين خصوص ، كلام « آي . كلود » نقل مي شود كه مي گويد « عقيده اكثريت گرايي ، كه علي رغم مخالفت اقليت ، تصميم گيري با رأي اكثريت را ترويج مي كند براي جهان سودمند نيست ، درحالي كه ميتوان با پيشنهاد متقابل به اقليت ، با آنها به توافق رسيد » .
معذالك ، اين نتيجه گيري به اين معنا نيست كه موانعي بر سرراه تحقق بخشيدن به اين كنسانسوس ، كه تا اين حد تمجيد شده است ، وجود ندارد. هرگونه نوآوري در روش اخذ تصميمات مشكلات جدي در مورد تطبيقشان با آئينهاي عادي ايجاد مي كند بخصوص اگر اين آئينها در اساسنامه ها ( ي سازمانها ) پيش بيني شده باشند . دراين مورد مي توان دو دسته مشكل را از هم تميزداد : ابتدا مشكل مربوط به فن كنسانسوس وجود دارد كه دراين قلمرو، ديپلماسي چند جانبه تجربه با ارزشي را در خلال دودهه اخير كسب كرده است . سپس ، يك سري مشكلات حقوقي بسيار ظريفي هستند كه هم از لحاظ تطبيق كنسانسوس با اساسنامه ها و هم از لحاظ شكلي مطرحند كه تمامي آنها به تفكيك ميان اخذ تصميمات از طريق رأي گيري از يك سو وعدم رأي گيري از سوي ديگر ، مربوط مي شوند .

2. فن كنسانسوس
 

چگونگي تحقق كنسانسوس با توافق عمومي در مذاكرات چند جانبه اين سئوال را مطرح مي كند كه چگونه مي توان ميان اعضاي يك جامعه يا يك انجمن كه منافع متضاد و متباين دارند ولي به هر تقدير شايد احساس مشتركي نيز آنان را به يكديگر پيوند داده باشد توافقي برقرار كرد با توجه به اينكه اگر معين نشود هرج ومرج بر روابط ميان آنان سايه خواهد افكند؟ بنابراين ، لاجرم بايد اين احساس واين اعتقاد مشترك وجود داشته باشد كه وجود يك توافقنامه ويك مصالحه ضروري است تا اينكه جامعه بتواند به طريق مؤثر و پويا به حيات خود ادامه دهد . به عبارت ديگر ، بايد اراده اي جهت اجتناب از برخورد وجود داشته باشد واين الزاماً به معناي آن نيست كه طرفين ،پيشاپيش ، از مواضع اصولي خود صرف نظر كنند .
طبق قاعده كلي، روش كار بر اساس كنسانسوس از ابتدا توسط شركت كنندگان دريك مذاكره چند جانبه تعيين مي شود . اين خود موجد يك تعهد است . معهذا ، گاه اين تعهد مشروط به اين مي گردد كه در صورت عدم اخذ تصميم از طريق كنسانسوس بتوان به رأي گيري توسل جست . مورد اخير در تجزيه وتحليلي كه از ابعاد حقوقي آئين كنسانسوس خواهد شد ، مجدداً مورد بررسي قرار خواهد گرفت . بعد از قبول كنسانسوس به عنوان روش كار ، هيأتهاي نمايندگي براساس برنامه اي غير معمول ونه بر مبناي طرح عادي كنفرانس هاي ديپلماتيك ، گردهم مي آيند تا در وهله اول مواضع گروهي خود اعم از منطقه اي يا منافع را مشخص كنند . البته ، لازم نيست كه تمام هيأتهاي نمايندگي در تعيين مواضع گروه شركت جويند . اين مواضع اغلب توسط هيأتهايي به نمايندگي از هر گروه تدوين مي گردد . سپس باب مذاكرات ميان نمايندگان گروههاي مختلف جهت جستجو در خصوص يافتن وجه مشتركي ميان مواضع مختلف باز مي شود. در اينجاست كه نقش مهم رئيس يا رؤساي اين تجمعها نمايان مي گردد ، چون كه انجام وظيفه حساس يعني يافتن يك توافق عمومي برعهده او (ياآنها ) ست . با شنيدن مواضع گروهها، رياست كنفرانس مي تواند مشورتهاي بيشتري را به قصد يافتن نكاتي كه رويشان توافق عمومي وجود دارد به عمل آورد . هيأتهاي نمايندگي نيز انتظار چنين تلاشي يعني يافتن نكات مشورت و همسو ازطرف رياست كنفرانس را دارند . در پرتو اين مشورتهاست كه رياست كنفرانس كنسانسوس را اعلام خواهد داشت . اين آئين ، درعين حال ، هم طولاني تر و هم پيچيده تر از آئيني است كه دريك كنفرانس ديپلماتيك به كار مي رود كه بر اساس آن يك متن، بند به بند ،مورد بحث قرار ميگيرد و سپس در موردش رأي گيري مي شود . براي دستيابي به كنسانسوس ، مذاكرات ، بده بستانها و تبادل نظرها ، جهت حذف نظريات مخالف از متون تهيه شده بسيار طولاني است واين بدان منظور است تا امكان تنظيم نظريات وايجاد « توافق كلي » فراهم گردد . نتيجه آنكه بطور كلي توافقي بر روي حداقل نظريات مشترك ايجاد مي شود ، يعني بر روي متني كه مورد قبول همه است بي آنكه آنها را كاملاً راضي كند . در اين حال، اگر چه به هدف غايي دست نيافته ايم ، از هدفهاي اعلام شده خود نيز پا فراتر نهاده ايم .
به محض تصويب كنسانسوس، براي حقوقدانان سؤالاتي مطرح مي گردد كه ما مي كوشيم آنها را در قسمتهاي بعدي مورد بررسي قرار دهيم .
منبع:www.lawnet.ir
ادامه دارد...
/ج