تاثير و مفهوم كنسانسوس در تدوين حقوق بين الملل(2)

3. ابعاد حقوقي
 

بررسي پديده كنسانسوس ، فن و تحولش برخي سئوالات حقوقي را ، هم در رابطه با انطباق اين پديده با اسناد مؤسس وهم در خصوص آثار آن ، مطرح مي سازد .
اول . مسائل مربوط به انطباق كنسانسوس با اساسنامه سازمانهاي بين المللي
تقريباً تمامي سازمانهاي بين المللي قاعده اخذ تصميم از طريق رأي گيري را تصويب كرده اند . همين امر درخصوص كنفرانس هاي بزرگ بين المللي كه تحت نظر اين سازمانها تشكيل مي شوند نيز صادق است . اساسنامه ها ، منشورها و مقررات داخلي خودگواه براين مدعاست . بنابراين ، اين سئوال مطرح مي شود كه در چه شرايطي يكي از اركان يك مؤسسه بين المللي مي تواند اخذ تصميماتش را موكول به رضايت عمومي، يعني بدون توسل جستن به رأي گيري ، كند ؟ آيا ركن مورد نظر مي تواند علي رغم نص صريح اساسنامه تصميم بگيرد كه روش رأي گيري را به كار نبرد ؟ آيا يكي از شركت كنندگان مي تواند بر اجراي اصل رأي گيري اصرار ورزد ؟
الف . در يك سازمان بين المللي ، همانند سازمان ملل متحد كه در منشور خود اصل اخذ تصميم با رأي گيري را پذيرفته است ، هيچ چيز مانع دولتهاي عضو براي اخذ تصميمات نيست ، بي آنكه اين امر مستلزم توسل به رأي گيري باشد . در رويه اركان اصلي سازمان ملل متحد يعني مجمع عمومي ، شوراي امنيت وشوراي اقتصادي واجتماعي موارد عديده اي از تصويب متون بدون توسل به رأي گيري وجود دارد . بدين ترتيب است كه پروفسور پانتيه به درستي مي نويسد :
« رأي شرط اعتبار يك قطعنامه نيست بلكه فقط فني است كه امكان بيان اراده عمومي را فراهم مي كند . ولي اين حقيقت نيز باقي است كه در اين اركان اگر از اعضا درخواست رأي گيري نمايد توسل به آن الزامي خواهد بود . »
ب. براساس منشور، هريك از اركان اصلي ( سازمان ملل متحد ) حق دارد كه اركاني فرعي بوجود آورد. اگر اين اركان فرعي طبق قواعد داخلي ركن اصلي فعاليت كننده راه حل پيشنهادي در بند « الف » اجرا ميگردد . معهذا ، ممكن است ركن فرعي ، با سازمان دادن كارهاي خود، تصميم بگيرد كه طبق توافق عمومي و در نتيجه بدون توسل به رأي گيري فعاليت كند كه اين مسأله بسيار حساس است . آيا در صورت فقدان قواعد داخلي خاص ( براي آن ركن فرعي ) ، كه درواقع سازنده يك توافق بين المللي است ، مي توان تصور كرد كه تصميم احتمالي ( آن ركن ) مبني بر فعاليت كردن فقط بر اساس كنسانسوس الزامي است ؟
مي توان استدلال كرد كه چنين تصميمي خود موجد يك تعهد بين المللي است و در نتيجه قاعده « اصل وفاي به عهد » درموردآن جاري است ، حتي اگر ميزان مشاركت در اين اركان (فرعي ) متغير باشد . پس، با عضويت در اين ركن، احترام و رعايت آئينهاي آن نيز پذيرفته مي شود . معهذا ، عده اي ممكن است استدلال كنند كه ركن فرعي فاقد مقررات داخلي خاص خود ودر نتيجه تابع مقررات ركن اصلي است ، و لذا تصميمش مبني برعدم توسل به رأي گيري اعتبار ندارد . به نظر مي رسد كه در رويه ( بين المللي ) راه حل اول مورد تأييد قرار گرفته است چون كه، در صورت فقدان مقررات داخلي كامل ، تصميم براي كاركردن براساس كنسانسوس مي تواند به عنوان يك قاعده داخلي جزئي وابتدايي درنظر گرفته شود . معذلك ، شايسته است كه نحوه تدوين اين تصميم نيز در نظر گرفته شود ، زيرا اغلب عباراتي نظير « تا حد امكان كنسانسوس وتوافق عمومي جستجو خواهد شد » استعمال مي گردد، و اين چيزي است كه بوضوح راه را براي توسل به رأي گيري باز مي گذارد . رويه (بين المللي) نمونه هاي زيادي در اين خصوص به ما ارائه مي دهد . بدين ترتيب است كه كميسيون ملل متحد در مورد حقوق تجارت بين الملل ، درخلال نخستين گردهمايي خود ، برآن شد كه مقررات مربوط به تصميم گيري در كميسيون هاي مجمع عمومي در مورد اين كميسيون نيز اجرا شود . در عين حال كه كميسيون ، تا حد امكان ، تصميمات خود را با رضايت عمومي اخذ مي كند، اما درصورت عدم كنسانسوس، تصميمات با رأي گيري طبق مقررات داخلي مربوط به كيمسيون هاي مجمع عمومي اخذ خواهد شد . درمورد كارهاي كميته خاص « اصول حقوق بين الملل در مورد روابط دوستانه وهمكاري ميان دولتها » مجمع عمومي ملل متحد ، در خلال بيست ودومين جلسه خود ، نظرش را اينگونه تشريح نمود :
« اين مهم است كه تلاش جهت دستيابي به يك توافق عمومي در روند تدوين هفت اصل حقوق بين الملل به قصد تصويب يك اعلاميه كه بيان كننده يك مرحله قطعي درتوسعه روز افزون وتدوين اين اصول است ادامه يابد ، ولي اين نبايد به حاكميت مقررات داخلي مجمع (عمومي) لطمه اي وارد آورد . »
اما قبل از آن در 1962، كميته كاربردهاي مسالمت آميز فضاي ماوراي جو تصميم گرفته بود كه « هدف تمام اعضاي كميته و زير كميته هايش انجام كار كميته به شكلي است كه بدون مبادرت به رأي گيري به يك توافق نائل آيد » .
مجمع عمومي ملل متحد ، در قطعنامه 3356 (29) مورخ 18 دسامبر 1974 خود در خصوص ايجاد صندوق خاص ملل متحد ، ضمن حفظ امكان توسل به رأي گيري ، پيش بيني كرده بود كه تصميمات در مورد تمام مسائل تا حد امكان از طريق كنسانسوس اتخاذ خواهند شد (بند 3 ماده 4).
مقررات داخلي صندوق اين قاعده را در ماده 34 خود در نظر گرفته است .
قاعده مشابهي نيز در ماده 30 اساسنامه و مقررات داخلي كميسيون امور عمومي بين المللي و همچنين در مواد 23 و 25 مقررات داخلي شوراي دانشگاه ملل متحد يافت مي شود . از اين چند مثال مي توان نتيجه گرفت كه اركان فرعي مجمع عمومي كه از مقررات داخلي اين مجمع تبعيت مي كنند مي توانند تصميم بگيرند يا تصميم هم گرفته اند كه كارهاي خود را از طريق كنسانسوس انجام دهند بي آنكه امكان توسل به رأي گيري را نيز نفي نمايند . بنابراين ، منشور ملل متحد ، بي آنكه طرق ديگر رسيدن به نتايج را ممنوع سازد، حق توسل به رأي گيري را تضمين كرده است ، و اركان فرعي ، ضمن ابراز قصد خود مبني بر عدم توسل به رأي گيري، نمي توانند كاربرد رأي گيري را درحالتي كه دستيابي به رضايت عمومي (كنسانسوس ) غير ممكن باشد نفي كنند .
ج. تمام كنفرانس هاي بين المللي كه تحت نظر سازمان بين المللي كه منشور اخذ تصميمات با رأي گيري را پيش بيني نموده است تشكيل مي شوند خود مقررات داخلي شان را تصويب مي كنندكه اين مقررات داخلي، طبق قاعده كلي ، همان مقررات داخلي سازمان اصلي يا مجمع (عمومي) آن است . آيا اين كنفرانس ها مي توانند از مقررات داخلي سازمان كه تحت پوشش آن تشكيل مي شوند عدول كنند
پاسخ به اين سئوال براساس رويه ( بين المللي ) مثبت است . در واقع ، تمام كنفرانس هاي بين المللي كه زير نظر سازمان ملل متحد تشكيل مي شوند مقررات داخلي شان را خود تصويب مي كنند و مي توانند آزادانه روشي را كه طبق آن تصميماتشان اتخاذ خواهد شد تصويب كنند . دراين رابطه شاهد تحول و تنوع زيادي هستيم . بطور سنتي ، مقررات داخلي كنفرانس هاي تدوين ( حقوق بين المللي ) پيش بيني مي كند كه تصميمات كنفرانس در مورد تمام موضوعهاي ماهوي با اكثريت دو سوم نمايندگان حاضر و رأي دهنده اتخاذ مي گردد، درحالي كه تصميمات مربوط به موضوعهاي شكلي با اكثريت اتخاذ مي شود . معهذا، بايد توجه كرد كه سومين كنفرانس سازمان ملل متحد در مورد حقوق درياها پيش نويس مقررات داخلي « كلاسيك » را كه توسط دبير كل سازمان ارائه شده بود تغيير داد واين كار براي منظور كردن روش « توافق شرافتمندانه » مصوب 16 نوامبر 1973 مجمع عمومي بود كه طبق آن كنفرانس بايد تمام تلاش خود را جهت دستيابي به يك توافق در موضوعهاي ماهوي با استفاده از كنسانسوس بكار مي گرفت ودرآن موضوعها به رأي متوسل نمي شد مگر آنكه تمام تلاشها عقيم مي ماند . سرانجام ، بايد به اين مطلب توجه كنيم كه در كنفرانس ملل متحد در مورد حقوق معاهدات ميان دولتها و سازمانهاي بين المللي وميان سازمانهاي بين المللي ، مجمع عمومي در قطعنامه شماره 86/39 مورخ 13 دسامبر 1984 خود ، شركت كنندگان در كنفرانس را دعوت كرده بود تا به منظور تسهيل موفقيت دركارها از طريق توافق عمومي ، با يكديگر در مورد روشهاي كار ، از جمله مقررات داخلي، مشورت نمايند .
اين مشورتها منجر به تهيه پيش نويس مقررات داخلي گرديد . معهذا، مجمع عمومي ضمن تصريح اين نكته كه مقررات داخلي مذكور فقط براي اين كنفرانس ، به دليل ماهيت خاص آن ونوع موضوع مورد بررسي اش ، تدوين شده است تصويب آن توسط كنفرانس را توصيه كرد .
ماده 63 مقررات داخلي كنفرانس بدين شكل انشاء گرديده است :

تلاش براي يك توافق عمومي
 

ماده 63 :
 

1. كنفرانس ، چه درجلسه عمومي با حضور همه اعضا و چه در كميسيون با حضور همه اعضاي آن ، تمام تلاش خود را صرف دستيابي به يك توافق عمومي در مورد موضوعهاي ماهوي بالاخص در مورد نتايج نهايي كارهايش مي كند . اين موضوعها نمي توانند به رأي گذارده شوند مگر آنكه تمامي اين تلاشها به شكست بينجامد .
2.تمام امكانات موجود جهت دستيابي به يك توافق عمومي به كار مي رود . اعضاي دفتر كنفرانس آنطور كه بايد مسئوليت ، هماهنگي و هدايت جلسات به منظور افزايش چشم اندازهاي رسيدن به يك توافق عمومي را به عهده دارند .
3.اگر در خلال بررسي يك موضوع ماهوي به نظر برسد كه هيچگونه توافق عمومي به دست نمي آيد ، رياست كنفرانس دفتر را از اين امر مطلع مي سازد كه تلاشهاي انجام شده جهت دستيابي به يك توافق عمومي با شكست مواجه شده است . آنگاه دفتر موضوع را بررسي مي كند و مي تواند توصيه نمايد كه آن موضوع به رأي گذارده شود و طبق مورد آن را به جلسه عمومي كنفرانس يا جلسه عمومي كميسيون با حضور همه اعضا ارجاع نمايد .
به نظر مي رسد كه آئين كنسانسوس در خلال اين كنفرانس بدين منظور به كار رفته است كه مشكلات خاصي مانند ضرورت مشاركت براي سازمانهاي بين المللي بطور كامل و برابر با دولتها و همچنين مشكل ناشي ازاين مشاركت در زمان تعيين تعداد آرائي را كه هنگام رأي گيري به اين سازمانها تعلق مي گيرد از ميان بردارد . با توجه به اين مشكلات است كه مجمع عمومي عبارات « ماهيت خاص » كنفرانس و « موضوع مورد رسيدگي » را به كار برده است . وانگهي، زماني كه مجمع عمومي تصريح مي كند كه آيئن كنسانسوس فقط براي اين كنفرانس تدوين شده است، بايد متوجه باشد كه در وضعيتهاي عادي، كنفرانس هاي تدوين ( حقوق بين الملل ) سازمان ملل متحد تصميمات خود را توسط آئين كلاسيك رأي گيري اتخاذ مي كند . آنچه بايد دانست اينست كه آيا در آينده در جهت توجيه توسل مجدد به آئين كنسانسوس در كنفرانس هاي تدوين سازمان ملل متحد در مورد موضوعهاي به مراتب حساس تر ( مانند مسئوليت دولتها ) به وجود شرايط استثنايي ديگري استناد نخواهد شد بخصوص با توجه به اينكه كنسانسوس نشان داده است براي رفع اختلاف نظرها مناسب تر از آئين سنتي رأي گيري است ؟
اگر مجمع عمومي به منظور تكميل روند توسعه مستمر و تدوين حقوق بين الملل گهگاه كنفرانس هايي را تشكيل مي دهد ، در عوض، اين مجمع بطور منظم كنفرانس هايي را سازماندهي مي كند كه هدفشان ايجاد حساسيت در افكار عمومي جهان درباره يك مسأله مبتلا به روز است . عموماً اين كنفرانس ها منتهي به تصويب متوني سياسي به شكل « اعلاميه » يا « طرح عملي » مي شوند . براي مثال ، مي توان از كنفرانس بين المللي در مورد مسأله فلسطين ( 1983 ) ، كنفرانس جهاني براي بازنگري و ارزيابي نتايج دهه ملل متحد براي زنان ( 1985 ) ، كنفرانس هاي جهاني جمعيت ( 1974، 1979، 1984 )، كنفرانس بين المللي در مورد سوء استفاده و قاچاق مواد مخدر ( پيش بيني شده براي 1987 ) ، كنفرانس بين المللي در مورد رابطه ميان خلع سلاح و توسعه ( كه ابتدا براي سال 1986 پيش بيني شده بود وبعد به سال 1987 منتقل گرديد ) نام برد .
بدين ترتيب . مقررات داخلي كنفرانس بين المللي در مورد مسأله فلسطين (ژنو - 19 اوت تا 7 سپتامبر 1983 ) درماده 30 خود پيش بيني مي كند كه « كنفرانس بايد تمام تلاش خود را بكار برد تا كارهاي كنفرانس وتصويب گزارش آن با توافق عمومي انجام گيرد » . اما ماده 23 اين قاعده عمومي را تكميل كرده وامكان اخذ تصميمات با اكثريت دوسوم را براي موضوعهاي ماهوي وبا اكثريت ساده را براي موضوعهاي شكلي پيش بيني نموده است . مقررات داخلي كنفرانس جهاني در مورد دهه زنان (نايروبي - ژوئيه 1985 ) نيز حاوي قواعد مشابهي بود ؛ با وجود اين، شمار چشمگيري از هيأتها ي نمايندگي را كه بر كنسانسوس اصرار مي ورزيدند راضي نكرد . بعد از دخالت شخص دبير كل سازمان ملل متحد ، آقاي خاوي ير پرز دكوئيار ، كه مشورتهايي را با گروههاي اصلي انجام داد ، بيانيه زير بعد از تصويب مقررات داخلي از طرف خانم نارگار دبليو . كنياتا رئيس كنفرانس صادر گرديد :
« بدون لطمه زدن به مقررات داخلي كنفرانس كه به تصويب رسيده است ، به ويژه ماده 34 آن ، و بدون اينكه قصد ايجاد سابقه اي در اين خصوص را داشته باشيم ، بطور كلي مي توان از تبادل نظرها و مشورتها اينگونه استنباط كرد كه كليه اسناد كنفرانس ، مخصوصاً سند مربوط به استراتژي هاي پيش بيني آينده مذكور در بند 8 كنفرانس ، بايد با كنسانسوس تصويب شوند . »
همچنين ، پيش نويس مقررات داخلي موقتي كنفرانس بين المللي در مورد سوء استفاده و قاچاق مواد مخدر ( وين – 1987 ) ، در مواد 32 و 34 خود، حاوي مقرراتي مشابه مقررات داخلي دو كنفرانس مذكور در بالاست . بالاخره بايد پيشرفت جالبي را كه اخيراً درخلال وضع مقررات داخلي كنفرانس بين المللي درمورد رابطه ميان خلع سلاح و توسعه ( كه مي بايستي در 1986 در پاريس برگزار شود ولي به سال 1987 منتقل گرديد ) رخ داده است خاطرنشان كرد . مجمع عمومي سازمان ملل متحد تصميم گرفت كه كنفرانس « بايد تصميمات خود را با آئين كنسانسوس اخذ نمايد » و يك كميته مقدماتي را مأمور تهيه وتدوين توصيه نامه هايي ،با بكارگيري روش كنسانسوس ، در خصوص اين آئين و تقديم آن به مجمع عمومي كرد . كميته مقدماتي توصيه نامه هاي خود را كه بخصوص حاوي مقررات داخلي موقتي بود به چهلمين جلسه مجمع عمومي عرضه داشت . مجمع عمومي گزارش كميته مقدماتي را ثبت و به ويژه به كنفرانس توصيه كرد كه پيشنهادهاي مربوط به آئين را تصويب نمايد .
حال ،بايد ديد اين مقررات داخلي موقتي چه پيش بيني كرده اند ؟در قسمت هفتم كه مربوط به اتخاذ تصميمات است ، فقط متن زير به چشم مي خورد :

كنسانسوس
 

ماده 28 :
« كنفرانس كارهاي خود و اخذ تصميماتش را با كنسانسوس انجام مي دهد.»
با وجود اين ، در گزارش كنفرانس اين جمله به چشم مي خورد :
« ماده اي از مقررات داخلي كه مربوط به اخذ تصميمات با كنسانسوس است … نبايد به عنوان سابقه اي براي ديگر كنفرانس هاي بين المللي كه تحت نظر سازمان ملل متحد تشكيل خواهند شد محسوب گردد . »
معهذا اين جمله فقط ظاهراً انقلابي مي نمايد ، زيرا نكته مهم اين است كه درباره گزارش كميته مقدماتي، دركميسيون اول مجمع عمومي كه به تمام نكات موجود دردستور كار مجمع درخصوص مسائل خلع سلاح رسيدگي مي كند ، بحث گرديده است . دراين كميسيون نمايندگاني حضور دارند كه در عين حال سفير كشورهاي متبوع خود در كنفرانس خلع سلاح كه در ژنو برگزار مي شود نيز هستند و مقررات داخلي آن حاوي جمله مشابهي است كه خود آن جمله نيز از مقررات داخلي كميته سابق خلع سلاح گرفته شده است . در واقع ، كنفرانس خلع سلاح تمام تصميمات خود را در خصوص مسائل ماهوي ويا شكلي را با كنسانسوس اتخاذ مي كند و به نظر مي رسدكه بكارگيري اين رويه جلب رضايت كامل كرده باشد .
در پرتو اين چند مثالي كه از رويه ( بين المللي ) بيان گرديد، زمينه اين نتيجه گيري مهياست كه هيچ مانعي وجود ندارد كه كنفرانسهاي متشكله تحت نظر مجمع عمومي سازمان ملل متحد در مقررات داخلي خودكنسانسوس را ، چه براي اخذ تصميمات و چه به عنوان روش كار، تصويب نمايند . با وجود اين ، بطوركلي ، ممكن است كه كنسانسوس با توسل به رأي گيري تعديل گردد و در آخرين مرحله و بعد از اينكه تمام راهها براي رسيدن به كنسانسوس بي نتيجه ماند مي توان از روش كلاسيك رأي گيري استمداد نمود . رأي گيري در حد آخرين وسيله نه تنها بايد به مثابه امتيازي براي اين اصل دموكراتيك كه براساس آن اكثريت تصميم ميگيرد محسوب گردد بلكه بايد همچنين به عنوان ترديد در صرف نظر نمودن كامل از قاعده بنيادين پيش بيني شده در ماده 18 منشور ملل متحد لحاظ شود. بنابراين ، مي توان در امكان اتخاذ تصميم معتبري در مجمع عمومي و اركان فرعي آن مبني بر عدم استفاده از رأي گيري و انجام تمام امور بر اساس كنسانسوس علي رغم وجود مقررات مشخص منشور و مقررات داخلي ( مجمع عمومي ) ترديد داشت . وانگهي، همين مسأله مي تواند براي ديگر اركان اصلي از جمله شوراي امنيت و شوراي اقتصادي و اجتماعي نيز مطرح گردد .
منبع:www.lawnet.ir
ادامه دارد...
/ج