پیوستگی و دگرگونی نظام دولت ها

اشاره: جکسون با توجه به جهانی که در آن مناطق همچنان کانون مهمی برای دولت ها هستند به بررسی پویش ها و سمت و سوی نظام جهانی و معاصر دولت ها می پردازد. او برای دگرگونی چهار سرچشمه را مشخص می سازد. نخست، افزایش فوق العاده شمار اعضای نظام دولت ها در سده بیستم که سبب پدید آمدن نظامی شده است که در آن اعضا از نظر دولت بودن با هم برابرند ولی قدرتشان بسیار نابرابر است. با این که بسیاری از دولت ها تجزیه می شوند ولی قاعده بازی نمی گذارد که از بین بروند. این خود به پویش دوم کمک کرده است: کاهش جنگ های بین المللی و افزایش جنگ های داخلی طولانی. سوم، بین دولت ها و مناطق نابرابری فزاینده ای وجود دارد که بعید است در آینده نزدیک کاهش یابد. سرانجام، به رغم رشد همگرایی منطقه ای هیچ نشانی از سربرآوردن نظام تازه ای که جانشین نظام موجود دولت ها شود به چشم نمی خورد.

مقدّمه:

هدف از این فصل همانا مشخص ساختن نقاط تشابه و تفاوت نظام های منطقه ای دولت ها به منظور به دست آوردن برخی آگاهی ها درباره پویش ها و سمت و سوی کلی جامعه جهانی و معاصر دولت هاست. آیا دگرگونی هایی که در جهان معاصر چنین هویداست به ویژه تغییرات اقتصادی و نیز تغییرات جمعیت شناختی، فناوری، ایدئولوژیک و مانند آن، گونه های تازه ای از سازمان بین المللی و فرامرزی را به وجود می آورد که شالوده های دولت برخوردار از حاکمیت را متزلزل سازد؟ آیا دولت مستقل دست کم از برخی جهات در حال منسوخ شدن است؟ یا این که نظام موجود دولت ها، که بر اصل حاکمیت پایه می گیرد، احتمالاً بدون تغییر اساسی با تمامی چنین دگرگونی هایی سازگار می شود؟ در یک کلام، دولت برخوردار از حاکمیت چه چشم اندازی در پیش رو دارد؟
پیش از پرداختن به این پرسش ها باید تأکید کنیم که گوناگونی چشمگیر موجود در سطح بین المللی با همسانی و برابری موقعیت قانونی واحدها همراه یا - کمابیش - بر آن مبتنی است. تمامی واحدهای سرزمینی (دولت ها)، که روی هم جامعه بین المللی را می سازند، شرط صوری واحدی دارند: همه آن ها از نظر حاکمیت با هم برابرند. این بدان معناست که، با توجه به شیوه ای که دولت ها این اصطلاح را برای اشاره به وجه بین المللی خودشان به کار می برند، قانون اساسی شان از هر قانون اساسی دیگری مستقل است. همین خودمختاری بین المللی و تنها همین است که آن ها را شایسته مشارکت مستقل در روابط بین الملل می سازد. [...]
همین تقارن میان موقعیت قانونی برابر و قدرت نابرابر است که روابط دولت ها را، به ویژه در این دوران مردم سالاری، از لحاظ نظری و سیاسی بس جالب توجه می سازد. این تقارن میان برابری موقعیت قانونی و نابرابری اهمیت، به خودی خود به هیچ وجه شرایط سیاسی نامعمولی نیست. شهروندی نیز در مجموع یک موقعیت قانونی برابر است که افرادی که شاید از نظر ثروت، نفوذ، هوش، استعداد و دیگر جنبه ها بسیار نابرابر باشند در آن شریک اند. موقعیت قانونی و اهمیت عملی، به ندرت، بر هم منطبق می شوند؛ ولی نابرابری ها و ناهمسنگی های اساسی موجود میان دولت های جهان، که از لحاظ صوری با هم برابرند، معمولاً به مراتب بیشتر از نابرابری هایی است که میان شهروندان یک کشور وجود دارد؛ وانگهی این ناهمسنگی در بستری مردم سالارانه وجود دارد که قدرت نمایی در مرزهای بین المللی را برای دستیابی به هدف های ملی تأیید نمی کند - مگر در شرایط بسیار محدودی چون پاسخ گفتن به یک اقدام تجاوزکارانه آشکار مانند تهاجم عراق به کویت، یا در بحران های بشری شدیید چون هرج و مرج سیاسی و قحطی در سومالی. ضعف یا کوچکی دولت های برخوردار از حاکمیت در گذشته بیش از امروز مایه ناتوانی بین المللی بود. [...]

بقای دولت

درباره رابطه میان دولت هایی که در نظام پس از 1945 از نظر دولت بودن با هم برابر ولی دارای قدرت نابرابر بوده اند چه نکات کلی ای را می توان مطرح ساخت؟ [...]
در سده بیستم، در نتیجه فروپاشی امپراتوری ها، شاهد افزایش قابل ملاحظه شمار دولت های مستقل بودیم، درست همان طور که سده نوزدهم دوره کاهش شمار دولت های مستقل عمدتاً به واسطه یکپارچگی سیاسی واحدها در اروپا و تحت استعمار درآمدن واحدها در آسیا و آفریقا بود.
جامعه جهانی دولت ها به الگوی میانسالی محافظه کارانه ای رسیده است که در چارچوب آن، به رغم تغییرات عظیم و مستمر قدرت که هم بین مناطق و هم میان دولت ها رخ می دهد، ممکن است مرگ واحدها به مدت نامحدودی به عقب افتد. دولت ها به طور طبیعی دوره شان به سر نمی رسد و دولت های موجود یا باید از بین برده شوند یا به خواست خودشان صحنه وجود را ترک کنند. اما امروزه تقریباً در همه جا غیرقابل تصور است که بتوان قلمرو صلاحیت دولت ها را، که روی نقشه سیاسی نشان داده شده است، با تکیه بر زور و بدون رضایت حکومت های برخوردار از حاکمیتی که پایشان در میان است تغییر داد - حال آن که چنین چیزی تا اوایل قرن حاضر یک رویّه تاریخی بود. [...] از آن جا که معمولاً دولتمردان به اختیار خودشان نمی خواهند که از کار کنار بروند در نتیجه ظاهراً تقدیر بیشترِ دولت های معاصر این است که به مدت نامحدود باقی بمانند. حتی تغییرات بسیار مهمی که به از بین رفتن آلمان شرقی و غربی و تولد (یا تولد دوباره) بسیاری از واحدهای سرزمینی انجامید، که پیش تر اجزای فرعی اتحاد شوروی سابق بودند، در نهایت بستگی به نظر موافق مسکو داشت. دیوار برلین تنها پس از آن از میان برداشته شد که گورباچف نشان داد برای جلوگیری از چنین رویدادی کاری نخواهد کرد. [...]
آموزه عدم مداخله (و عدم استعمار)، که پس از 1945 رواج یافته است، بقای دولت های ضعیف و دچار چندپارچگی را، که تا همین گذشته نزدیک ممکن بود قربانی کشورگشایی یا تجزیه شوند، یا به نحو دیگری به دست قدرت های قوی تر داخلی یا خارجی از صحنه روزگار حذف شوند، امکان پذیر ساخته است. این شرایط، مشکل بین المللی نوظهوری را پیش آورده است که نظام دولت ها از پایان دوران استعمار با آن دست به گریبان است: پذیرش و حمایت از دولت های مستقل (که در دیگر دوره ها یا شرایط نمی توانستند باقی بمانند یا حتی اصلاً کسب استقلال کنند) و در عین حال بی پاسخ نگذاشتن بحران های بشر دوستانه (که نادیده گرفتن آن ها برای افکار عمومی جهان هرچه دشوارتر می شود.)
از 1945 جهان شاهد سربرآوردن شمار زیادی از دولت های ضعیفی بوده است که بسیاری از آن ها فوق العاده بی سازمان و دچار شکاف های داخلی هستند. [...] این نرخ تولد چشمگیر تا همین اواخر کلاً نتیجه استعمارزدایی از مستعمرات غربی در آسیا، آفریقا، منطقه کاراییب و اقیانوسیه بود. استعمارزدایی یکی از تغییرات دوران ساز سده بیستم بود که منجر به انتقال گسترده و یکجای حاکمیت از چند دولت امپریالیست غربی به شمار زیادی از حکومت های جهان سومی شد که پیش تر مستعمره بودند. تا همین اواخر به نظر می رسید که این افزوده شدن دولت های تازه به جمع دولت ها پایان یافته باشد ولی فروپاشی فدراسیون های شوروی و یوگسلاوی - که به شدت یادآور استعمارزدایی بود - موج دیگری از دولت ها را به وجود آورده است که یا به تازگی از حاکمیت برخوردار شده اند (مانند اسلوونی و کرواسی) یا از نو متولد گردیده اند (مانند استونی، لتونی و لیتوانی). [...]
احتمال روی دادن چنین چیزی در جایی دیگر، از منطقه ای به منطقه دیگر، فرق می کند و مسلماً اندازه گیری آن دشوار است ولی به طور کلی احتمال قابل ملاحظه ای نیست. این امر تا حد زیادی نتیجه این واقعیت است که دیگر هیچ امپراتوری یا شبه امپراتوری ای وجود ندارد که استعمارزدایی نشود - مگر آن که دولت های چند قومی فراوانی را، که مردم سالاری نیستند و در آسیا و آفریقا وجود دارند، شبه امپراتوری بینگاریم. شاید از بازی های روزگار باشد که فرهنگ برابری خواهانه ای، که از سیاست داخلی به سیاست بین الملل تعمیم یافته است، مشروعیت حوزه های صلاحیت سرزمینی موجود را، قطع نظر از شرایط داخلی آن ها، تضمین می کند. تفاوت قدرت دولت ها امروزه به چشمگیری هر زمان دیگری در تاریخ چند سده ای نظام نوِ دولت هاست - و احتمالاً حتی چشمگیرتر است - ولی این تفاوت ها نمی تواند تأثیری قانونی به صورت به چنگ آوردن قلمرو به زور و برخلاف میل حکومت موجودی داشته باشد که از حاکمیت برخوردار است. آموزه عدم مداخله، که در ماده 2 منشور ملل متحد گنجانده شده است، چنین چیزی را ممنوع اعلام می کند و بی میلی عمومی قدرت های بزرگ به مداخله (جز در صورتی که منافع ملی معیّنی در خطر باشد) این ممنوعیت را تقویت و تنفیذ می کند. جز این، بی میلی شدیدی نسبت به درگیر شدن در مشکلات حیطه صلاحیت حاکمه دولت دیگر وجود دارد - حتی در جایی که، مانند بوسنی هرزگوین و سومالی در 1992، موارد مستندی از نقض شدید حقوق بشر وجود داشته باشد.
این آموزه برابری خواهانه، تغییری بنیادین را در درست کیشی بین المللی نشان می دهد. بسیاری از بررسی کنندگان روابط بین الملل معاصر، که شاید هنوز نظریه هایی را که تا اندازه قابل ملاحظه ای مبتنی بر سیاست قدرت تاریخی هستند جرح و تعدیل نکرده اند، این آموزه را دست کم می گیرند. این آموزه نتایج عمیقی دارد: زیرا اگر دیگر نتوان مرزهای بین الملی را با تکیه بر زور از نو ترسیم کرد (به دلایلی که در زیر خواهیم گفت) احتمالاً آن ها به هیچ وجه تغییرنخواهند یافت - مگر آن که رویداد فوق العاده ای رخ دهد که در آن رضایت به چنین تغییری مسلّم باشد مانند آنچه در اتحاد شوروی سابق رخ داد. [...]
کاهنده بودن نرخ تولد دولت های برخوردار از حاکمیت، که مدت هاست جریان دارد، مسلماً ناشی از نبودن نامزدهایی که مدعی حق تعیین سرنوشت خویش باشند نیست. آفریقای جنوب صحرا و آمریکای لاتین دربرگیرنده تعداد زیادی گروه قومی - زبانی است که، اگر فرصت دست دهد، ممکن است راه استقلال خواهی را در پیش بگیرند. در جنوب شرقی آسیا، جنوب آسیا و خاورمیانه کشورهایی هستند که تمنای برخی بخش های جمعیت خودشان، برای تبدیل شدن به کشورهایی مستقل یا پیوستن به همسایه های مستقلشان، را ناکام گذاشته اند. حتی برخی کشورها در اروپای غربی (اسپانیا و انگلستان) و در آمریکای شمالی (کانادا) هم - که از جمله یکپارچه ترین کشورهای جهان هستند - در داخل خودشان جدایی طلبانی دارند. واقعیت این است که اگر گروه هایی که تمنای تشکیل دولت های مستقلی دارند به عضویت نظام دولت ها پذیرفته می شدند نقشه سیاسی جهان بسیار متفاوت با این که هست می بود.
[...] ملت های قومیِ (2) احتمالاً متعددی را که امروزه وجود دارند، وگرچه دولت برخوردار از حاکمیتی ندارند ولی تمنای آن را در دل می پرورانند، الگوی موجود صلاحیت سرزمینی ناکام می گذارد، الگویی که در بیشتر نقاط برخاسته از روند ترسیم مرزهای استعماری بوده، که غالباً بدون توجه به مرزبندی های قومی یا بدون اهمیت قائل شدن برای آن ها، کشیده شده اند. گمانه زنی درباره آینده این تعارضِ گاه خشونت بار میان صلاحیت حاکمه و هویت قومی جالب است. به گفته فرد پارکینسون به دلیل قرار گرفتن آموزه یَدِ تصرّف زیر فشار شدید گروه های قومی، که مدعی حق تعیین سرنوشت خود هستند، احتمالاً تعارض یاد شده در سال های آینده موجب آشوب و بی نظمی خواهد شد. [1] این تعارض، تقریباً به یقین، سرچشمه اصلی جنگ های داخلی است که در دوره پس از 1945 دامن مناطق رها شده از بند استعمار را گرفته است.
اما در نظامی از دولت ها که قواعد بنیادین بازی در آن شناسایی مرزهای بین المللی موجود و آموزه عدم مداخله است شرط قاطع شکل گیری دولت های جدید (که گاه مورد غفلت قرار می گیرد) تمایل مقام های حاکمه به مجاز دانستن چنین رویدادی است - همان گونه که گورباچف و یلتسین به (برخی از) ملیت های اتحاد شوروی سابق اجازه تولد یا تولد دوباره دادند. شایان ذکر است که یگانه مبنای قابل قبول و نتیجه بخش در این مورد مرزهای داخلی پیشین اتحاد شوروی بود که صرفاً به مرزهای بین المللی تبدیل شد. این رویداد با آموزه ید تصرّف به خوبی جور در می آید. چنین رویدادی، هرجا مقام های حاکمه آن را مجاز نشمرند، معمولاً رخ نمی دهد مگر شرایطی استثنایی به نفع آن وجود داشته باشد - مانند استقلال اسلوونی و کرواسی برخلاف میل یوگسلاوی (که تحت سلطه صرب ها بود) ولی با حمایت های آلمان، اتریش و (پشتیبانی های دیرهنگام تر و بی میل تر) دیگر اعضای اتحادیه اروپا و ایالات متحد. تنها مبنای مشروع در این جا هم بین المللی شدن مرزهای داخلی یوگسلاوی سابق بود. [...]
دولتمردان نسبت به پذیرش هرگونه ادعای تعیین سرنوشت خود که متضمن از دست رفتن قلمرو تحت حاکمیتشان باشد به شدت بی میل اند. برای نمونه، سرنوشت اسف بار کردها، که بین سه کشور عراق و ایران و ترکیه تقسیم شده اند و هیچ یک از این دولت ها حاضر به دست شستن از قلمرو محل سکونت کردها نیستند و دست کم دو دولت نخست آماده خاموش کردن آنان - اگر لازم باشد با توسل به خشونت و ارعاب دولتی - هستند، از همین بی میلی نشأت می گیرد. حتی جنگ سال های 1990-1991 خلیج فارس هم، که منجر به شکست عراق شد، برای کردها استقلال به ارمغان نیاورد - سازمان ملل و قدرت های هم پیمان (به ویژه ترکیه) کوشیدند که عراق تجزیه نشود. بیشتر دولتمردان حاضرند برای جلوگیری از استقلال ملیت های قومی با هم تشریک مساعی کنند. [...] از این جهت، آموزه ید تصرّف در جهانی که پر از دولت های چند قومی است همچنان از حمایت قابل ملاحظه ای برخوردار است.
[...] حتی اگر نیروی حکومت برای فرو نشاندن شورش ها کافی نباشد، و جدایی طلبان عملاً دولتی در داخل دولت تشکیل دهند جامعه بین المللی می تواند، با امتناع از شناسایی یا برقراری مناسبات آشکار با آنان، مانع از سربرآوردن آن دولت داخلی در صحنه بین المللی شود. کوتاه سخن این که، شناسایی و مشارکت بین المللی می تواند در بازی تشکیل دولت برخوردار از حاکمیت بر عزم جامعه شناختی یا نیروی مسلح «بچربد». دست کم از 1945 تا زمان نگارش این سطور گرایش غالب چنین بوده است.
احتمال از بین رفتن حوزه های صلاحیت سرزمینی، در تک تک مناطقی که در این کتاب بررسی کرده ایم، به دلایل مشابهی بسیار اندک است. در واقع احتمال چنین چیزی حتی کمتر است، زیرا تولد دولت جدید از طریق جدایی طلبی بدون پایان یافتن عمر دولت حاکمه ای که دولت جدید از آن جدا می شود امکان پذیر است و گواه آن بنگلادش و پاکستان، سنگاپور و مالزی، اسلوونی و یوگسلاوی، دولت های بالتیک و اتحاد شوروی و سپس روسیه هستند. نرخ مرگ و میر دولت ها در جریان جنگ سرد تقریباً به صفر رسید: پیش از 1989 آخرین نمونه های چشمگیر نابود شدن حوزه های صلاحیت بین المللی در اروپا - غیر از آلمان که در 1945 تقسیم شد - بلعیده شدن دولت های استونی، لتونی و لیتوانی در منطقه بالتیک در 1940 توسط شوروی بود. جالب توجه است که خاطرات استقلال چگونه زنده ماند و زمانی که سرانجام روشن شد مسکو دیگر مانعشان نخواهد شد چقدر سریع این صلاحیت های حاکمه از نو سربرآوردند. [...]
تا پایان جنگ جهانی اول، که چندان هم با ما فاصله ندارد، تولد و مرگ واحدهای حاکمیت دار و انتقال صلاحیت های سرزمینی از یک دولت به دولتی دیگر، نتیجه قابل پیش بینی و مشروع جنگ و صلح بود. اما امروزه چنین چیزی به ویژه به خاطر هنجار مشروعیت سرزمینی که در چهار گوشه جهان منتشر شده و دولت های کاملاً فروپاشیده ای چون چاد، سودان، اوگاندا، اتیوپی و حتی لبنان و سومالی را که یکسره در هرج و مرج غوطه ورند حفظ کرده هرچه غیرقابل تصورتر شده است. بیشتر موارد مرگ دولت ها در آینده احتمالاً مبتنی بر اقدام داوطلبانه و آزاد آن ها برای خودکشی سیاسی خواهد بود. [...]
همان گونه که نشان دادیم، بیشتر حکومت های برخوردار از حاکمیت نسبت به دست شستن از سرزمین خودشان یا یک کاسه کردن داوطلبانه حیطه های صلاحیتشان فوق العاده بی میل اند. برعکس، الگوی سرزمینی موجودِ دولتِ برخوردار از حاکمیت، ظاهراً در تمامی مناطق بزرگ جهان، از چنان تقدسی برخوردار شده است که هیچ یا تعداد انگشت شماری از قدرت ها حاضر به نقض یا حتی معارضه جویی با آن هستند زیرا نه تنها می خواهند از محکومیت جهانی در امان بمانند، بلکه می ترسند نظم بین المللی در نتیجه چنین اقدامی به خطر افتد. از 1945 در کل جهان نمونه های بسیار اندکی از چنگ انداختن بر سرزمین دیگران رخ داده است. اسرائیل تنها دولتی است که برای فتح سرزمین هایی تلاش کرده است، ولی علت این امر را می توان ناامنی ملی و ذهنیت آن دولت، که خود را تحت محاصره می بیند، دانست. اشغال نظامی کرانه غربی رود اردن، بلندی های جولان و نوار غزه توسط اسرائیل را هرگز جامعه بین المللی به رسمیت نشناخته است.

جنگ و جنگ داخلی

یکی از تحولات نویدبخش تری که از 1945 به این سو در روابط بین الملل به وجود آمده کاهش موارد وقوع جنگ - یعنی جنگ بین المللی - بوده است. گرچه اروپا و آمریکا جنگ سرد را تجربه کردند ولی از 1945 به بعد با هیچ جنگ بین المللی آشکاری روبه رو نبوده اند: ابرقدرت ها به مدت چهار دهه مترصد جنگ بودند ولی موفق شدند از درگیری در جنگ پرهیز کنند. به یقین، جنگ سرد با جنگ های گرم چندی در خارج از محدوده غرب، به ویژه جنگ های کره و ویتنام و نیز جنگ های مختلف میان اسرائیل و برخی از دشمنان عرب آن کشور در خاورمیانه، همراه بود. ویرانگرترین و طولانی ترینِ این جنگ ها جنگ ویتنام بود که با مداخله چشمگیر قدرت های خارجی همراه بود - ولی از بسیاری جهات یک جنگ داخلی و نه جنگی بین المللی بود.
شاید جدّی ترین درگیری منطقه ای (از لحاظ تعداد کشته ها و زخمی ها و ویرانی و خسارات به بار آمده) نخستین جنگ خلیج فارس میان عراق و ایران (1980-1988) بود که به هر دو طرف، ولی به ویژه به نیروهای بسیار جوانسال ناآزموده و بی تجهیزات ایرانی، تلفات سنگینی وارد ساخت که روحانیان پیرو [امام] خمینی آن ها را برای حملات تلافی جویانه بر ضد سربازان سرتاپا مسلح عراقی بسیج کرده بودند. دومین جنگ خلیج فارس میان عاق و ائتلافی از قدرت های غربی و عربی تحت رهبری ایالات متحد (1990-1991) هم جنگی بین المللی و در عین حال به مراتب شدیدتر و کوتاه تر بود. [...]
[در این جا جکسون نمونه های دیگری از جنگ های بین المللی را بر می شمارد]
ولی با در نظر گرفتن نکات ذیل جای شگفتی است که در دهه های اخیر جنگ های بین المللی بیشتری رخ نداده است: شمار دولت های حاکم از 1945 بیش از سه برابر شده است؛ اکنون در چهار گوشه جهان مقام های برخوردار از حاکمیت بر سرکارند: حکومت های جهان سومی به مراتب بیشتر از پشتیبانشان، که مستعمره بودند، مسلح هستند؛ و تعداد بسیار کمتری دارای حکومت مردم سالار یا قانونی هستند و بسیاری از آن ها تحت کنترل رژیم های نظامی قرار دارند. در نتیجه، منافع ملی و قدرت های نظامی بسیار بیشتری وجود دارد که استعداد وقوع درگیری های مسلحانه بین المللی را بالا می برد. ولی جنگ ها به نسبتِ شمار دولت ها و منافع ملی بالقوه متعارضشان افزایش نیافته است.
اما، از دیگر سو، اختلاف نظر خشونت بار در داخل کشورها بین حکومت ها و گروه های مسلح مخالف - به ویژه در مناطقی از آسیا، افریقا و امریکای لاتین که پیش تر مستعمره بوده اند - تقریباً پدیده رایجی بوده است. در اواخر دهه 1980 جنگ های داخلی شدیدی در آنگولا، اتیوپی، سریلانکا، سودان، موزامبیک، کامبوج، برمه، افغانستان، نیکاراگوئه و السالوادور درگرفت. مداخله خارجیِ یک یا هر دو ابرقدرت در برخی از این جنگ ها - برای نمونه در جنگ افغانستان - موجب بالارفتن چشمگیر شمار تلفات و پناهندگان گردید. با پایان یافتن جنگ سرد در 1989-1991 و بیرون رفتن ابرقدرت ها، بسیاری از این جنگ ها شروع به فروکش کردند: آنگولا، اتیوپی، کامبوج، نیکاراگوئه، السالوادور، و (شاید) موزامبیک. ولی بدون مداخله قدرت های بزرگ هم جنگ های داخلی رخ داد (سودان) و به رغم بیرون رفتن ابرقدرت ها نیز ادامه یافت (افغانستان). دار و دسته های داخلی مختلفی که در افغانستان با هم می جنگیدند به خوبی قادر بودند پس از خروج شوروی و کاهش علاقه مندی و حمایت های آمریکا هم به جنگ خودشان ادامه دهند. ممکن است برخی جنگ های داخلی حتی به دلیل بیرون رفتن نیروهای خارجی به راه افتند: درگیری در سومالی در 1990 پس از پایان جنگ سرد و بیرون رفتن ابرقدرت ها از منطقه شاخ آفریقا به راه افتاد. جنگ های شبه داخلی در یوگسلاوی و شوروی سابق نتیجه فروپاشی دولت های کمونیست در پایان جنگ سرد بود.
برخی از شورش گران ضد حکومتی در جنگ خودشان با مقام های دولت پایدار بوده اند: جنگ داخلی اتیوپی در 1962 آغاز شد و تقریباً سی سال ادامه یافت. جنگ داخلی سودان که آتش آن بارها شعله ور و خاموش شد و تقریباً سی سال ادامه یافت. جنگ داخلی سودان که آتش آن بارها شعله ور و خاموش شد تقریباً به همین اندازه به درازا کشیده است. با توجه به این واقعیت که تنها تعداد بسیار اندکی از جنگ های داخلی پس از 1945 موجب تجزیه دولت های موجود یا شکل گیری دولت های جدید شده است، پدیده فوق جای شگفتی دارد: تقسیم پاکستان که منجر به استقلال بنگلادش شد یک استثناست؛ شاید تجزیه بوسنی هرزگوین هم استثنای دیگری از کار درآید. به نظر می رسد جدایی طلبان توجه ندارند که بدون رضایت حکومت برخوردار از حاکمیتی که با آن در جنگند و بدون این که جامعه بین المللی آن ها را به رسمیت شناسد بخت چندانی برای تشکیل دولتی حاکمیت دار در جامعه بین المللی معاصر ندارند. شاید آن ها فکر می کنند که می توانند به زور چنین رضایتی را کسب کنند ولی چنین چیزی به ندرت پیش آمده است و معمولاً نیازمند شکست کامل یک حکومت برخوردار از حاکمیت است - مانند آنچه در 1991 در اتیوپی رخ داد. در نتیجه جنگ های داخلی - با یا بدون مداخله بیگانگان - بی آن که برنده یا بازنده ای داشته باشند مانند جنگ داخلی سودان برای همیشه ادامه می یابند - و چیزی جز خونریزی های طولانی و ظاهراً بی ثمر نیستند.
شاید این نیز - دست کم تا حدودی - نتیجه تمایل و رویّه عملی محافظه کارانه دولت های معاصر و نظام دولت ها دایر بر شناسایی مشروعیت بین المللی و تمامیت سرزمینی تمامی دولت های موجود، از جمله حتی کشورهایی باشد که حکومت داخلی مشروعی ندارند و مناطق قومی - ملی درونی شان شدیداً با آن ها بیگانه اند.

حاکمیت، نابرابری، و وابستگی

«حاکمیت» را آنتونی پین به شیوایی چنین مشخص ساخته است «ایدئولوژی مشروعت بخش نظام بین المللیِ پس از جنگ». به گفته میلر، «یک دولتِ برخوردار از حاکمیت، هر اندازه هم که کوچک باشد، از لحاظ مقبولیت، دشمنی هولناک است». این سخنان به ابزاری هنجاری اشاره دارد که امروزه حتی بقای کوچک ترین کشورها را در سطح بین المللی تضمین می کند. امروزه بقای دولت را یک حق، و نه نتیجه قدرت آن، می دانند.
کوچک یا ضعیف بودن برخی دولت ها سبب می شود که روابط خارجی شان با سازمان های بین المللی و دولت های مهم، از نوع شبه قیمومت باشد. کشورهای منطقه کارائیب و اقیانوسیه و نیز بسیاری از دولت های جنوب صحرای آفریقا، از هر لحاظ، تحت قیمومت نظام ملل متحد، جامعه اقتصادی اروپا، جامعه مشترک المنافع، جامعه کشورهای فرانسوی زبان، و دیگر سازمان های بین المللی قرار دارند. بسیاری از دولت های جهان سوم شدیداً وابسته به صندوق بین المللی پول و بانک جهانی هستند. آن ها نه تنها برای آزادی، بلکه برای رفاه شان نیز متکی به جامعه بین المللی اند. این نظام وابستگی از بسیاری جهات مهم جانشین استعمار غربی شده است. به دشواری می توان تصور کرد که چنین کشورهایی بدون برخورداری از چنین حمایت ها و بدون وجود این گونه چارچوپ پشتیبان خارجی چگونه می توانستند امور خود را بگذرانند.
به یقین، بسیاری از دولت های ضعیف تر با قدرت های برجسته تری هم، که در منطقه آن ها یا در بیرون از این مناطق حضور دارند، روابط دو جانبه ای برقرار کرده اند. در چنین مناسباتی اغلب نشانی از صاحب اختیاری قدیمی که در آن حاکمیت به «پوسته ای تهی» تبدیل می شود وجود ندارد، بلکه این مناسبات از نوع رابطه پیروی و وابستگی است. نقش تاریخی اتحاد شوروی سابق در اروپای شرقی و نقش ایالات متحد در آمریکای مرکزی از همین نمونه است. ابرقدرت ها در دوران جنگ سرد از پیروان مؤمن خودشان در نقاط دوردست حمایت می کردند، مانند حمایت ایالات متحد از اسرائیل و پشتیبانی اتحاد شوروی از کوبا. [...]
گذشته از این روابط مرسوم تر حامی - پیرو، نمونه هایی هم از آنچه می توان صاحب اختیاری وارونه (3) نامید وجود داشته است. در این گونه رابطه، قدرت های ثروتمندتر، مثلاً در رأی گیری های سازمان ملل، فعالانه درصدد جلب حمایت کشورهایی برمی آیند که از بسیاری جهات فقیر و بی اهمیت هستند. ایالات متحد، فرانسه، و دیگر دولت های ثروتمند مختلف عمدتاً از طریق تخصیص کمک های خارجی، پیروانی برای خود از میان دولت های جهان سوم دست و پا کرده اند. ژاپن نیز در شمال شرق و جنوب شرق آسیا در همین جهت پیش رفته است. کانادا هم از قرار معلوم با هدف ارتقای موقعیت خودش در جامعه مشترک المنافع و جامعه کشورهای فرانسوی زبان در مقام رقیب انگلستان و فرانسه درصدد ایفای نقش یاری رسان به چندین دولت کوچک تر عضو این سازمان ها برآمده است. استرالیا هم در جامعه مشترک المنافع، به ویژه در ارتباط با کشورهای منطقه اقیانوسیه که عضو این سازمان هستند، نقش مشابهی را بازی می کند.
این روابط چون برخاسته از نابرابری های مادی شدید و به راستی عمیقی است که میان دولت ها، چه در داخل مناطق و چه در کل جهان، وجود دارد قطعاً برای مدت نامحدودی ادامه می یابد. در پی پایان جنگ سرد، دولت های فقرزده جنوب صحرای آفریقا از این مسئله به شدت نگران شدند که مبادا کمک های بین المللی که از کیسه غرب تأمین می گردد از جهان سوم دریغ داشته شود و به سوی اروپای شرقی و اتحاد شوروی سابق روانه گردد. هراس آن ها بی پایه نبود: از زمان تغییرات بین المللی قابل توجهی که در فاصله 1989-1991 رخ داد علاقه غرب به آفریقا کاهش یافته و بی گمان به علاقه مندی آن به روسیه و دیگر دولت های اروپای شرقی یا شوروی سابق افزوده شده است. منابع مالی و دیگر منابع اقتصادی موجود برای اعطای کمک های بین المللی قطعاً محدود است و بی گمان به نقاطی تخصیص خواهد یافت که بیشترین بازده سیاسی و اقتصادی را به بار آورد. آفریقای زیر خط صحرا بعید است که اولویت خیلی بالایی داشته باشد. از دیگر سو، چارچوب بین المللی موجود برای توزیع کمک ها به خوبی تحکیم یافته است و می توان انتظار داشت که بسیاری از کارگزاری های عمومی و خصوصی کمک رسان خواستار عدم کاهش اساسی کمک های مالی و فنی به آفریقای جنوب صحرا و دیگر بخش های جهان سوم، که از همه فقیرترند، باشند. این چارچوب مانع از آن می شود که کمک های بین المللی یکسره بر اساس منافع فردی و جمعی کشورهای توسعه یافته پرداخت کننده کمک ها توزیع شود، تقریباً به همان ترتیب که دولتِ رفاه تخصیص منابع توسط بازارهای داخلی دولت ها را محدود می سازد.
اما چندان نشانه ای در دست نیست که نابرابری های فاحش موجود میان دولت ها و مناطق (که در گزارش های سالانه بانک جهانی ثبت شده است) در آینده قابل پیش بینی شروع به کاهش اساسی کند. چنین چیزی مستلزم سرمایه گذاری بسیار چشمگیر خارجی برای عقب راندن پهنه وسیع فقر و توسعه نیافتگی است. در جهانی که سرمایه خصوصی، بسیار پویا و در جایی قابل سرمایه گذاری است که بیشترین و مطمئن ترین سود را به بار می آورد، غالباً فقیرترین کشورها فاصله بسیاری با جذاب ترین فرصت های سرمایه گذاری دارند. چنین شرایطی ایجاب می کند که بین دولت ها تشریک مساعی بین المللی مصممانه ای با هدف انتقال ثروت از کشورهای ثروتمند به کشورهای فقیر برای مقابله با تحمیلات بازار صورت گیرد. از این گذشته، به منابع عمومی بسیار عظیمی نیاز خواهد بود که تنها می تواند از طریق مالیات یا قرضه در کشورهای توسعه یافته تأمین شود - که هر دوی این روش ها در اوایل دهه 1990 در بیشتر این کشورها مقبولیتی نداشت. [...]

دگرگونی یا پیوستگی؟

ظاهراً مقدّر است که دولت ها و مناطق و کل نظام جهانی دولت ها کمابیش به شکل فعلی شان، برای مدت نامحدود، دوام آورند. [...] در حال حاضر هیچ گونه نشانه قطعی درباره هرگونه ترتیبات بدیل و مسلماً هیچ گونه نشانه ای از نوعی حکومت جهانی وجود ندارد؛ انتظار تغییر الگوی موجود صلاحیت داریِ دولت های برخوردار از حاکمیت هم نمی رود. مسلماً مرزهای بین المللی، در قلمروهایی که سابقاً اتحاد شوروی و یوگسلاوی خوانده می شدند، در حال تغییر است زیرا این مناطق روند به تعویق افتاده تعیین سرنوشت ملی را از سر می گذرانند که خود یادآور دوران استعمارزدایی است. این دگرگونی ها می تواند برای دیگر نقاط، به ویژه مناطقی که قومیت بسیج شده و سیاسی شده با آموزه یَدِ تصرّف در تعارض قرار دارد، تأثیر نمایشی داشته باشد. ولی ظاهراً احتمال بیشتری وجود دارد که الگوی موجود صلاحیت داری دولت های برخوردار از حاکمیت، دست کم به این سبب که تصور تغییر آن بدون به خطر افتادن ثبات تقریباً امکان ناپذیر است، برقرار بماند. [...]
بنابراین آنچه احتمالاً انتظارش می رود تغییرات مستمر در توازن قدرت به معنای گسترده کلمه است، زیرا دولت ها و نیز هرچه بیشتر مناطق، در مسابقه بزرگ دستیابی به برتری اقتصادی، فناوری و علمی با هم به رقابت می پردازند. برخی موقعیت به دست می آورند و برخی دیگر موقعیت خود را از دست خواهند داد و گروه سومی هم کمابیش همان موقعیت قبلی خود را حفظ خواهند کرد. مکزیک (و حتی برخی دیگر از کشورهای آمریکای لاتین) با فرصت های جدیدی که بر اساس ضوابط موافقت نامه تجارت آزاد آمریکای شمالی (نفتا) با ایالات متحد و کانادا برای سرمایه گذاری و بازارها به وجود آمده است شاید سریع تر توسعه یابند. شمال شرقی و حتی جنوب شرقی آسیا در چارچوب رابطه تجاری با ژاپن شاید به میزان چشمگیری توسعه یابد. بخش هایی از اروپای شرقی (جمهوری چک جدا شده از چکسلواکی، مجارستان، لهستان، احتمالاً اسلوونی، و شاید کرواسی و دولت های بالتیک) در نتیجه مجاورت جغرافیایی شان به آلمان جدید - قلب تپنده اقتصاد اروپا - شاید با سرعت بیشتری پیشرفت کنند. ‍[...]
اگر روسیه و آمریکا هنوز به خاطر قدرت نظامی مهیبشان بر دیگر قدرت های بزرگ برتری دارند، ولی دیگر آن قدرت های برجسته ای که زمانی بودند نیستند. اتحاد شوروی هرگز یک قدرت اقتصادی نبود و روسیه هم تا زمانی که اصلاحات اقتصادی در آن کشور نتیجه بخشد - که این می تواند دهه ها یا دست کم سال ها به درازا کشد - همان موقعیت سلف خود را خواهد داشت. سهم ایالات متحد از تولید اقتصادی جهان از سطوح بالایی که به طور تصنعی در پایان جنگ جهانی دوم داشت به میزان چمشگیری افت کرده است. در همین حال، ژاپن (قطب اقتصادی شمال شرقی آسیا) و آلمان (موتور جامعه اقتصادی اروپا) قدرت هایی اقتصادی هستند که همراه با کشورهای متحدشان دارند پا در میدان رقابت با ایالات متحد می گذارند. ولی ژاپن از لحاظ نمایش خارجیِ نفوذ غیرتجاری، و به ویژه نظامی خودش، فوق العاده محتاط و حتی معذب است و جامعه اروپا نیز - همان گونه که (دومین) جنگ خلیج فارس و جنگ های بالکان به روشنی نشان داد - غالباً از حیث توانایی تدوین و به نمایش گذاشتن نوعی سیاست خارجی و نظامی هماهنگ، به شدت دچار ضعف بوده است. بدین ترتیب، شاید ایالات متحد یگانه ابرقدرتی باشد که هم دارای نفوذ نظامی جهانی و هم دارای قدرت اقتصادی چشمگیری است.
اما نه ایالات متحد نه جامعه اروپا و نه ژاپن یک قدرت چیره در معنای امپریالیستی قدیمی این تعبیر نیستند. امروزه هر کشور نسبت به گذشته دلایل اقتصادی کمتری برای توسعه قلمرو خویش دارد. منافع اقتصادی دولت ها را می توان از طریق تجارت بین المللی و دیگر تعاملات و توافقات و بدون قبول دردسرهای بزرگِ به چنگ آوردن و حکمرانی بر قلمروهای خارجی تأمین کرد. [...]
سرمایه انسانی و ترتیبات نهادینی که بهبهترین شکل بتواند این سرمایه را تضمین و از آن بهره برداری کند شرط ضروری شکوفایی و اعتبار دولت در جهان معاصر است.
دولت ها، به همان میزان که امروزه مشتاق برقراری روابط اقتصادی بین المللی برای دستیابی به توسعه هستند، باید نه تنها آماده تجارت با دیگر دولت ها بلکه انجام هر اقدام دیگری - از جمله گشودن درهایشان به روی سرمایه گذاری خارجی - باشند که برای رقابت در سطح بین المللی ضروری است. چنین اقتصاد بین المللی «باز» ی، سرزمین ها (و منابع اقتصادی درون آن ها) را بدون توسل به کنترل حاکمه قابل دسترسی و بهره برداری می سازد. [...]
اما یک اقتصاد بین المللی باز و آزاد مستلزم دست شستن یا حتی تضعیف اساسی حاکمیت دولت ها، که به درستی استقلال قانونی اساسی آن ها تعبیر می شود، نیست. کانادا و مکزیک ممکن است مایل به آزادتر ساختن تجارتشان به ایالات متحد باشند ولی مسلماً قصد تن دادن به سرنوشت آشکاری که آمریکا برای خود قائل است، که همان ضمیمه کردن کل آمریکای شمالی به حیطه صلاحیت داخلی خودش است، ندارند. ‍[...]
هر زمان که آینده ای متفاوت با حال را پیش بینی می کنند معمولاً این آینده متضمن انتظار تقویت منطقه گرایی (4) در قالب اردوگاه های تجاری است. مسلماً پرشاخ و برگ ترین نمونه این اردوگاه ها جامعه اروپاست که دیگر مناطق نمی توانند آن را نادیده بگیرند و باید تا حدودی به آن تأسّی جویند. ولی جامعه اروپا نه تنها از اهمیت دولت های عضو نکاسته، بلکه در واقع آن ها را تقویت هم کرده است. آنچه آشکارا تغییرکرده است کانون حاکمیت یا موقعیت حقوقی دولت های عضو جامعه اروپا در برابر این جامعه نیست: بروکسل هنوز هم خدمتگزار دولت های عضو جامعه اروپاست و نه ارباب آن ها. اروپا هنوز تا تبدیل شدن به دولتی فدرال با حکومتی مسئول در برابر یک پارلمان منتخب اروپایی فاصله بسیار دارد: جامعه اروپا همچنان یک سازمان بین المللی تحت هدایت شورای وزیرانی است که نماینده دولت های عضو جامعه هستند. [...]
ولی شاید به شکل ظاهراً تناقض آلودی مهم ترین چشم اندازی که برای استیلای یک منطقه در بلند مدت وجود دارد همان قلب نظام بین المللی یعنی اروپاست. تفکیکی که در این کتاب بین اروپای شرقی و غربی قائل شده ایم و کلاً با اعتقاد به واقعیتی که بیش از چهل سال دوام داشت صورت گرفته است به دلیل تغییرات سیاسی بزرگی در شرق، که تقریباً به کل پیش بینی نشده بود، متزلزل شده است. زیرا تصور کنید که اگر سخن سرایی گورباچف درباره «خانه اروپا» در نهایت به نوعی واقعیت می یافت چه می توانست انتظار ما را بکشد.
اگر اروپای شرقی و بخش های اروپایی اتحاد شوروی سابق پس از پنجاه - یا در برخی موارد هفتاد و پنج - سال غیبت از اروپا دوباره با اروپای غربی یکپارچه می شدند چه رخ می داد؟ به دیگر سخن، گسترش و تعمیق تجارت، مبادلات، سرمایه گذاری، ارتباطات، سفر، و مهاجرت در پهنه ای از خشکی، که از سواحل اقیانوس اطلس تا کوه های اورال (اگر نگوییم در مورد روسیه تا سواحل اقیانوس آرام) را در بر می گیرد و نیم میلیارد جمعیت بسیار تحصیل کرده با کوهی از ثروت دارد، که در هیچ جا رقیبی برای آن پیدا نمی شود، چه نتیجه ای خواهد داشت؟ استعداد توسعه اقتصادی کل اروپا که جامعه اروپا مددکار آن باشد بیش از هر منطقه بزرگ دیگری، از جمله قاره آمریکا و شمال شرق آسیا - و البته کل حاشیه اقیانوس آرام - است که در داخل آن ها تفاوت جغرافیایی، فرهنگی، ایدئولوژیک، تحصیلی، سطح زندگی و بقیه زمینه ها به مراتب شدیدتر از اروپاست. قاره اروپا می تواند یک بار دیگر به مرکز جهان تبدیل شود: «یک اَبَر اروپا». [...]
ولی حتی این سناریوی پر آب و رنگ هم لزوماً مستلزم افول دولت های برخوردار از حاکمیت نیست. در حالی که اروپای غربی پیشاپیش، بر اساس اقتصاد، نوعی روند همگرایی منطقه ای را آغاز کرده است، که در پرونده نظام دولت ها حادثه قابل ملاحظه ای است، در عین حال تا امروز هیچ نشانه محکمی در دست نیست که گواه رنگ باختن به ایالات متحد راه درازی در پیش دارد. کوتاه سخن این که، سربرآوردن اردوگاه های سازمان یافته منطقه ای کاملاً با نظام دولت ها سازگار است و صرفاً تغییری را در نحوه ارتباط حکومت های برخوردار از حاکمیت با هم نشان می دهد: منطقه گرایی تنها بدین معنی است که حکومت های یاد شده با همسایگان جغرافیایی خود روابط صمیمانه تر و عمیق تری از دیگر دولت ها یا مناطق برقرار می کنند. این وضع با دوران امپریالیسم که در آن انگلستان، فرانسه و دیگر قدرت های استعمارگر با قلمروهای وابسته به خودشان، که از نظر جغرافیایی دور افتاده بودند، روابط تجاری و سیاسی عمیقی داشتند تفاوت بارزی دارد.
اگر این گمانه زنی ها با واقعیت ها و امکانات فعلی همخوانی دارد این خود گواه آن است که دولت های برخوردار از حاکمیت و نظام دولت هایی که آن ها تشکیل داده اند دست کم فعلاً و احتمالاً تا مدت ها بعد برقرار خواهند بود. توسعه منطقه گرایی، دولت های برخوردار از حاکمیت را به عنوان شالوده سازمان سیاسی جهان متزلزل نمی سازد؛ منطقه گرایی چارچوب بدیلی برای حیات سیاسی نیست، بلکه اقتباس تازه ای از روش دیرپای سازمان دهی و هدایت مناسبات میان مردمان است. ‍[...]
گیریم که نظام دولت ها بتوانند توسط نخبگانِ سوء استفاده جو یا فاسد مورد بهره برداری قرار گیرد، غالباً مشوّق تنگ نظری و پیشداوری ملی شود و به طور ادواری - و به گفته برخی به طور منظم - به جنگ های ویرانگر و دیگر انواع رنج های بشری انجامیده باشد. ولی هیچ نهادی که انسان ها به وجود آورده باشند بی نقص یا خطاناپذیر نیست. نظام دولت ها ترتیباتی سیاسی است که هنوز از چنان انعطاف پذیریِ قابل ملاحظه ای برخوردار است، که اگر نگوییم بالاترین درجه آزادی و مسلماً بالاترین سطح زندگی را که هرگز در تاریخ بشر ثبت شده تسهیل کرده، دست کم با آن سازگار شده است. کشورهای مرفه و مردم سالار غرب نشان می دهند که در چارچوب دولت های مستقل به چه چیزهایی می توان دست یافت. پس چرا باید انتظار داشت که چنین نظامی درست در برهه ای کنار گذاشته شود که بیشترین موفقیت را به دست آورده است؟

پی‌نوشت‌ها:

1. Robert H.jackson
2. ethnonations
3. reverse suzerainty
4. regionalism
یادداشت:
[1]. یَدِ تصرّف (uti possidetis) هنجاری است که، بر اساس آن، مرزهای بین المللی موجود مبنایی پیشگیرانه برای تعیین صلاحیت های سرزمینی در نبود توافقی متقابل برای انجام عملی مغایر با آن است.

منابع:
از: Robert H.jackson and Alan James (eds), states in a changing world (clarendon, oxford, 1993), pp.346-7.
دیدگاه هایی درباره سیاست جهان / گروهی از نویسندگان؛ با ویرایش ریچارد لیتل و مایکل اسمیت، 1389، علیرضا طیّب، تهران، 1389.