دولت ملی در اقتصاد جهانی

اشاره: گیلپین دیدگاهی را می گوید که جهانی شدن در حال فرسوده ساختن اقتصادهای ملی و منسوخ ساختن دولت در مقام یک بازیگر اقتصادی است نمی پذیرد. او نخست می گوید بسیاری از اموری که به جهانی شدن نسبت داده می شوند نتیجه سیاست های ملی کشورها هستند. سپس نشان می دهد که جهانی شدن، اگرچه سیاست گذاری کلان اقتصادی را برای دولت ها پیچیده تر و مخاطره آمیزتر کرده است، آن ها هنوز هم کنترل قابل ملاحظه ای بر اقتصاد کشورشان دارند. گیلپین در پایان نشان می دهد که با اتخاذ نگرش تاریخی فراخ تر روشن می شود دولت ها هرگز بر اقتصاد کشورشان کنترل نامحدودی نداشته اند.

مقدّمه:

این اندیشه که نیروهای فرامرزیِ برخاسته از جهانی شدنِ اقتصاد، دولت ملی را متزلزل ساخته اند در نوشته های پیرامون نظام بین الملل و اقتصاد بین الملل بسیار مطرح شده است. بسیاری از نوشته ها مدعی اند که سازمان های بین المللی و بازیگران غیردولتی دارند جای دولت های ملی را به عنوان بازیگران اصلی نظام بین الملل می گیرند. [...] در فصل حاضر به مناقشه در چنین دیدگاه هایی می پردازیم و مدعی هستیم که دولت ملی چه در مسائل داخلی و چه در امور بین المللی همچنان بازیگر اصلی است.
همان گونه که وینسنت کیبل، از مؤسسه سلطنتی امور بین الملل (لندن)، خاطرنشان ساخته است، برآورد نتایجی که جهانی شدن (2) برای دولت ملی به بار آورده است آسان نیست. [1] نقش اقتصادی دولت، گرچه از برخی جهاتِ مهم دچار افت شده، در زمینه های دیگر افزایش یافته است و بنابراین خطاست اگر نتیجه بگیریم که دولت ملی زاید یا کهنه و منسوخ شده است. به گفته کیبل، اوضاع «به مراتب درهم و برهم تر» از این هاست. تأثیر اقتصاد جهاین بر تک تک دولت ها به شدت نابرابر است و از موضوعی به موضوع دیگر نیز فرق می کند؛ امور مالی به مراتب بیشتر از خدمات و تولید صنعتی، جهانی شده است. گرچه جهانی شدن برخی از گزینه های سیاست گذاری را منتفی ساخته است، ولی میزان آن به شدت بستگی به اندازه کشور و قدرت اقتصادی آن دارد؛ برای نمونه، ایالات متحد و اروپای غربی در برابر جریان های مالی بی ثبات کننده به مراتب کمتر از اقتصادهای کوچک آسیب پذیرند. در واقع، اهمیت دولت در برخی زمینه ها و مسلماً از حیث ارتقای رقابت پذیری بین المللی، از طریق حمایت از تحقیق و توسعه، از سیاست های فناوری، و از سایر کمک های اعطایی به شرکت های داخلی حتی بیشتر هم شده است.
جهانی شدن اقتصاد به مراتب محدودتر از آن چیزی است که بسیاری اعتقاد دارند و، در نتیجه تأثیر کلی آن بر نقش اقتصادی دولت نیز محدود است. وانگهی، با این که در هرگونه کاهش اهمیت دولت که شاید رخ داده باشد جهانی شدن اقتصاد بی تأثیر نبوده ولی تغییرات ایدئولوژیک، فناوری و سیاست بین الملل تأثیر به مراتب قوی تری داشته است. از این گذشته، بسیاری و شاید بیشتر مسائل اجتماعی، اقتصادی و دیگر مسائلی که به جهانی شدن نسبت می دهند عملاً برخاسته از تحولات فناوری و دیگر تحولاتی است که چندان یا هیچ ربطی به جهانی شدن ندارند. گرچه شاید نقش دولت ملی تا حدودی کاهش یافته باشد، ولی در هر دو حوزه امور اقتصادی و داخلی و بین المللی، دولت همچنان سرآمد است. با تأسّی جستن به مارک تواین، طنزپرداز آمریکایی، بسیار خرسندم که اطلاع دهم شایعات مربوط به مرگ دولت «تا حد زیادی مبالغه آمیز بوده است».

محدودیت جهانی شدن اقتصاد

به یک تعبیر، جهانی شدن سده هاست که جریان دارد و هر زمان که بهبود حمل و نقل و ارتباطات مردمانی را که پیش تر از هم جدا بوده اند در تماس با هم قرار داده است با پدیده جهانی شدن روبه رو بوده ایم. اهلی کردن اسب و شتر، اختراع کشتی بادبانی، و توسعه تلگراف، همگی شیوه های قدرتمندی برای یکپارچه ساختن مردم - که البته لزوماً همیشه مردم آن را خوش نداشتند - بودند. هزاران سال است که اندیشه ها، سبک های هنری، و دیگر ساخته های دست بشر از جامعه ای به جامعه دیگر منتقل شده و هراس هایی را سبب شده که با وحشتی که امروزه از جهانی شدن اقتصاد داریم شباهت داشته است. با این حال، اهمیت دارد که درباره جهانی شدن اقتصاد که زاده یکپارچگی سریع اقتصادی و فناوری جوامع ملی در دهه های پایانی سده بیستم، به ویژه پس از پایان جنگ سرد بوده است، به بحث بپردازیم. این یکپارچگی اقتصادی جدید جهان نتیجه تغییرات بزرگ پدید آمده در جریان های تجاری، فعالیت های شرکت های چند ملیتی و تحولات حاصل شده در مالیه بین الملل بوده است.
با وجود اهمیت فزاینده جهانی شدن اقتصاد، یکپارچگی اقتصاد جهان به شکلی فوق العاده نابرابر صورت گرفته، به بخش های اقتصادی خاصی محدود بوده، و آن اندازه که بسیاری معتقدند گسترده نبوده است. همان گونه که برخی از مفسران گوشزد کرده اند، یکپارچگیِ امروز جهان از بسیاری جهات کمتر از اواخر سده نوزدهم است. این واقعیت باید به یاد ما بیاورد که گرچه ممکن است فناوری هایی که جهانی شدن بیشتری را به ارمغان آورده اند بازگشت ناپذیر باشند، ولی سیاست های ملی، که مسبب روند جهانی شدن اقتصاد بوده اند، در گذشته معکوس شده اند و ممکن است در آینده هم بار دیگر وارونه گردند.
در آستانه سده بیست و یکم، جهان، از برخی جهات، به خوبی دوران پیش از جنگ جهانی اول یکپارچه نیست. برای نمونه، در چارچوب معیار طلا و آموزه پرنفوذ عدم دخالت دولت در اقتصاد، دهه های پیش از جنگ جهانی اول دوره تفوّق راستین بازارها و اندک بودن نفوذ حکومت ها بر امور اقتصادی بود. تجارت، سرمایه گذاری و جریان های مالی در اواخر دهه 1800 دست کم نسبت به حجم اقتصادهای ملی و اقتصاد بین الملل عملاً بیشتر از امروز بود. دگرگونی های سده بیستم اساساً به صورت افزایش شدید سرعت و حجم مطلق جریان های اقتصادی از این سو به آن سوی مرزهای ملی و وارد شدن تعداد هرچه بیشتری از کشورها در گردونه اقتصاد جهانی جلوه گر می شود. ولی جهانی شدن اقتصاد تا اندازه زیادی به آمریکای شمالی، اروپای غربی، و منطقه آسیا - اقیانوسیه محدود است. و با آن که این اقتصادهای صنعتی به مراتب بازتر شده اند، ولی حجم واردات و سرمایه گذاری ها از خارج این مناطق، در مقایسه با اقتصادهای داخلی آن ها، همچنان اندک است. برای نمونه، واردات آمریکا از 5 درصد کل تولید آن کشور در سال 1970 تنها به 13 درصد در سال 1995 رسید و این در حالی است که ایالات متحد جهانی شده ترین اقتصاد را داشت.
با این که در نیم سده گذشته، تجارت رشد عظیمی داشته است، ولی هنوز بخش نسبتاً کوچکی از بیشتر اقتصادها را تشکیل می دهد؛ وانگهی، با این که بر شمار «اقلام قابل تجارت» افزوده شده است، ولی تجارت هنوز به تعداد معدودی از بخش های اقتصادی محدود است. رقبای اصلی بیشتر شرکت ها (جز استثناهای مهمی چون حوزه خودروهای موتوری و قطعات و لوازم الکترونیک) دیگر شرکت های همان کشورها هستند. بزرگ ترین بخش جریان های سرمایه گذاری مستقیم خارجی به سوی ایالات متحد، اروپای غربی و چین روانه می شود حال آن که در بخش هایی جز مواد خام و منابع، نسبت بسیار کوچکی از سرمایه گذاری ها نصیب بیشتر کشورهای کمتر توسعه یافته شده است. تنها مالیه بین الملل را می توان، به درستی، پدیده ای جهانی خواند. ولی حتی جهانی شدن مالیه را هم باید محدود و مشروط دانست، زیرا بخش اعظم مالیه بین الملل به سرمایه گذاری های کوتاه مدت و بورس بازانه محدود می شود.
مهم ترین سنجه یکپارچگی اقتصادی و وابستگی متقابل اقتصادهای جداگانه همانی است که اقتصاددانان قانون قیمت واحد (3) می خوانند. اگر کالاها و خدمات یکسانی در اقتصادهای گوناگون قیمت یکسان یا تقریباً برابری داشته باشند، در این صورت اقتصاددانان این اقتصادها را شدیداً یکپارچه با هم می دانند. اما شواهد نشان می دهد که بهای کالاهای یکسان در گرداگرد جهان، چه برحسب شاخص بیگ مک نشریه اکونومیست یا سنجه های اقتصادی صوری تر، تفاوت قابل ملاحظه ای با هم دارد. وقتی که قانونِ قیمتِ واحد را درمورد ایالات متحد به کار می بندیم، روشن می شود که قیمت های رایج در آمریکا تفاوت زیادی با دیگر کشورها، به ویژه ژاپن، دارند. تفاوت قیمت ها به واسطه تفاوت هزینه نیروی کار در گرداگرد جهان بسیار قابل توجه است و دستمزدها تفاوت زیادی با هم دارند. همه این ها به روشنی گواه آن است که جهان به اندازه ای که بسیاری اعلام می کنند یکپارچه نیست.
اُفت چشمگیر و قابل ملاحظه مهاجرت یکی از تفاوت های مهمی است که میان جهانی شدن اواخر سده نوزدهم و جهانی شدن اوایل سده بیست و یکم وجود دارد. طی نیم سده گذشته ایالات متحد تنها کشوری بوده که از ورود شمار زیادی شهروند جدید استقبال کرده است. گرچه اروپای غربی هم پذیرای سیل پناهندگان و «کارگران مهمان» بوده، ولی وضعیت آن ها در این کشورها ضعیف بوده و همچنان هست؛ به تعداد انگشت شماری از آن ها موقعیت شهروندی اعطا شده است یا خواهد شد. جهانی شدن نیروی کار پیش از جنگ جهانی اول به مراتب پیشرفته تر از دوران پس از این جنگ بود. در اواخر سده نوزدهم، میلیون ها نفر از اروپاییان با پشت سر گذاشتن اقیانوس اطلس برای اقامت دایم به آمریکای شمالی رفتند؛ از این گذشته، تعداد زیادی از مردم اروپای غربی به «سرزمین های تازه مسکون» چون استرالیا، آرژانتین، و دیگر مناطق معتدل مهاجرت کردند. مهاجران فراوانی از هندوستان و چین هم به جنوب شرقی آسیا، آفریقا، و دیگر مناطق استوایی کوچ کردند. تمامی این جریان های مهاجرت به عوامل قدرتمند تعیین کننده ساختار اقتصاد جهان مبدل شدند. در آغاز سده بیست و یکم، دیگر مهاجرت نیروی کار از ویژگی های مهم اقتصاد جهان نیست و حتی در داخل اتحادیه اروپا هم مهاجرت نسبتاً اندکی از یک کشور عضو به کشور عضو دیگر صورت می گیرد.
موانع سر راه مهاجرت نیروی کار زاده سیاست هایی است که به قصد حفظ دستمزدهای واقعی و رفاه اجتماعی شهروندان کشور درانداخته شده است و دولتِ رفاه امروزی بر این فرض پایه می گیرد که تنها شهروندان خودش باید به مزایای آن دسترسی داشته باشند. برخی از اصلاح طلبان کشورهای صنعتی این ادعای اخلاقی را مطرح ساخته اند که باید بینوایان گرداگرد جهان در ثروت ملی این کشورها سهیم باشند ولی، تا آن جا که شخصاً می دانم، حتی آنان هم از حذف موانع موجود بر سر راه مهاجرت بین المللی برای فراهم ساختن امکان انتقال تهی دستان به کشورهای ثروتمند و کاهش نابرابری های بین المللی درآمد از این راه هواداری نمی کنند. باید خاطرنشان سازم که در بحث پیرامون جهانی شدن به مهم ترین عامل تولید یعنی کار و مهاجرت نیروی کار توجه چندانی نشده است. برای میلیاردها تن از مردم کشورهای فقیر مرزهای ملی همچنان یکی از ویژگی های مهم اقتصاد جهانی است.

نتایج ادعایی جهانی شدن اقتصاد

تقارن جهانی شدن با برخی از دیگر تحولات سیاسی، اقتصادی و فناوری، که جهان را دگرگون می کنند، شناخت جهانی شدن اقتصاد و پیامدهای آن را بسیار دشوار می سازد. از جمله دگرگونی های اقتصادی پردامنه پایان سده بیستم، رفتن کشورهای صنعتی از تولید مصنوعات به سمت خدمات بوده که، همراه با برخی تحولات انقلابی در فناوری، که به رایانه ها باز می گردند، از جمله پیدایش اینترنت و اقتصاد اطلاعات صورت گرفته است. مهارت ها و تحصیلات مورد نیاز مشاغل عصر رایانه، نیروی کار غیرماهر کشورهای صنعتی را از لحاظ دستمزد و امنیت شغلی در وضعیت بسیار نامطلوبی قرار داده است.
گرچه برخی از تحولات اقتصادی و فناوری ملازم با رایانه، از جمله پیشرفت های سریع در ارتباطات دوربرد، به یقین در روند جهانی شدن سهم داشته، و جهانی شدن در برخی موارد این دگرگونی های اقتصادی و فناوری را بارزتر ساخته است، ولی این دو پدیده مترادف با هم نیستند. در واقع، «انقلاب» فناوری معاصر دست کم تاکنون تحولی به مراتب شایع تر و از بسیاری جهات به مراتب عمیق تر از جهانی شدن بوده است. [...]
بسیاری از مشکلاتی که ادعا می شود نتیجه جهانی شدن اقتصادند در واقع پیامد سیاست های ملی و تصمیمات بدفرجام حکومتی هستند. هواداران محیط زیست به جهانی شدن و بدی هایش می تازند ولی بیشتر خسارات زیست محیطی نتیجه سیاست ها و رفتارهای حکومت های ملی است. آلودگی هوا، آب، و خاک اساساً نتیجه سیاست های بی بند و بار تک تک کشورها و / یا آیین های اجرایی ضعیف آن هاست. نابودی جنگ آمازون اصلاً معلول سیاست های توسعه ملی حکومت برزیل بوده است؛ در ایالات متحد یارانه های دست و دل بازانه حکومت به شرکت های چوب بری عملاً موجب شدت گرفتن روند جنگل زدایی شده است.
در اروپای غربی غالباً جهانی شدن را به خاطر بسیاری از مشکلاتی نکوهش می کنند که نتیجه همگرایی اقتصادی و سیاسی این منطقه بوده است. هم جهانی شدن و هم منطقه گرایی دارای وجوه مشخصه ای چون کاهش موانع اقتصادی، تجدید ساختار کسب و کار، و سایر دگرگونی های اقتصادی و اجتماعی هستند؛ بنابراین به سهولت می توان دید که چرا برخی این دو تحول را یکی گرفته اند. اما جهانی شدن و منطقه گرایی، به ویژه از حیث اهدافی که دنبال می کنند، با هم تفاوت دارند.

اثربخشی سیاست کلان اقتصادی

از جنگ جهانی دوم به بعد، به ویژه از زمانی که حکومت ها در اوایل دوران پس از جنگ نظرات اقتصادی کینز را پذیرفتند، در کشورهای صنعتی پیشرفته حکومت های ملی مسئول عملکرد اقتصادی ملی شناخته شده اند. وظیفه ترویج ثبات اقتصادی ملی و هدایت اقتصاد کشور در دل شرایط نامطلوب رکود و تورم به دوش دولت ها گذاشته شد. دولت از طریق سیاست های کلان اقتصادی توانسته است فراز و نشیب دردسرساز بازار را دست کم تا حدودی کنترل کند. اما ادعای کاهش چشمگیر قدرت دولت بر امور اقتصادی تلویحاً بدین معناست که حکومت های ملی دیگر نمی توانند اقتصاد خودشان را اداره کنند. گرچه این حقیقتی است که سیاست کلان اقتصادی در اقتصاد جهانیِ فوق العاده یکپارچه سده بیست و یکم پیچیده تر شده است ولی این سیاست ها باز هم نتیجه بخش هستند و دست کم به اندازه گذشته می توانند اهداف خود را برآورده سازند. چه نمونه ای بهتر از مدیریت بسیار موفق بانک ذخایر فدرال آمریکا بر اقتصاد آن کشور در میانه تا پایان دهه 1990! وانگهی، امروزه هم مانند گذشته محدودیت های اصلی موجود برای سیاست گذاری کلان اقتصادی را می توان در سطح داخلی یافت و نه در سطح بین المللی.
سیاست کلان اقتصادی از دو ابزار اصلی مدیریت اقتصاد ملی تشکیل می شود: سیاست های مالی و سیاست های پولی. ابزارهای اصلی سیاست مالی عبارتند از مالیات ها و هزینه های حکومت. حکومت فدرال ایالات متحد (کنگره و قوه مجریه) از طریق پایین یا بالابردن مالیات ها و / یا افزایش یا کاهش هزینه های ملی می تواند بر سطح فعالیت های اقتصادی کشور تأثیر بگذارد. در حالی که کسری بودجه فدرال (هزینه کرد بیشتر از مالیات های دریافتی) اقتصاد را به حرکت وامی دارد، مازاد بودجه (هزینه کرد کمتر از مالیات های دریافتی) فعالیت های اقتصادی را کاهش خواهد داد. سیاست پولی با تعیین حجم و سرعت عرضه پول کشور تأثیر خود را به جا می گذارد. بانک ذخایر فدرال آمریکا با افزایش یا محدود ساختن عرضه دلارهایی که در دسترس مصرف کنندگان و تولیدکنندگان قرار می گیرد می تواند سطح فعالیت های اقتصادی را بالا یا پایین ببرد. روش اصلی مورد استفاده بانک ذخایر فدرال برای دستیابی به این هدف، تعیین سطح نرخ های بهره در کشور است؛ نرخ پایین بهره به رشد اقتصادی دامن می زند حال آن که نرخ بالای آن رشد اقتصادی را کاهش می دهد.
بسیاری از مفسّران مدعی اند که افزایش جریان های مالی بین المللی از بُرندگی سیاست پولی به میزان چشمگیری کاسته است. برای نمونه، اگر بانک مرکزی یک کشور برای برانگیختن فعالیت اقتصادی، نرخ های بهره را پایین بیاورد سرمایه گذاران سرمایه های خویش را به اقتصادهای دیگری منتقل خواهند ساخت که نرخ بهره بالاتری دارند و بدین ترتیب جلوی اثر برانگیزنده نرخ های بهره پایین تر را می گیرند. به همین سال، اگر بانک مرکزی یک کشور برای کاهش فعالیت اقتصادی نرخ های بهره را بالا ببرد، سرمایه گذاران خارجی سرمایه های خویش را به اقتصاد کشور تزریق خواهند کرد و جلوی تأثیرات ضد تورمی نرخ های بالاتر بهره را می گیرند و به فعالیت های اقتصادی دامن می زنند. اعتقاد بر آن است که جهانی شدن اقتصاد از تمامی این راه ها اثربخشی سیاست پولی و مالی را تضعیف کرده است. از همین رو، برخی افراد حکومت های ملی را دیگر قادر به اداره اقتصاد خودشان نمی دانند.
برای بررسی این ادعا بهتر است منطق «سه راهی» (4) یا «تثلیث آشتی ناپذیر» (4) را به کار ببندیم. هر کشور ناچار است میان اهداف مطلوب سه گانه سیاست اقتصادی موازنه ای برقرار کند: تثبیت نرخ های ارز، خودمختاری ملی در زمینه سیاست کلان اقتصادی، و پویایی بین المللی سرمایه. ممکن است به یک کشور برای کاهش بلاتکلیفی اقتصادی و ثبات بخشیدن به اقتصاد خود خواهان نرخ ثابت ارز باشد؛ یا شاید برای پرهیز از بیکاری شدید و هدایت اقتصاد در دل رکود و تورم مایل به سیاست گذاری پولی به تشخیص خودش باشد؛ یا ممکن است حکومتی برای تسهیل هدایت تجارت، سرمایه گذاری خارجی، و دیگر فعالیت های تجاری بین المللی خواستار آزادی جابه جایی سرمایه باشد. متأسفانه هیچ حکومتی نمی تواند همزمان به هر سه این هدف ها دست پیدا کند، بلکه در بهترین حالات تنها دستیابی به دوتای آن ها برایش میسّر است. برای نمونه، انتخاب نرخ ثابت و پایدار ارز همراه با آزادی عمل نسبی برای سیاست گذاری پولی مستقل، به معنی چشم پوشیدن از آزادی جابه جایی سرمایه خواهد بود زیرا جریان های بین المللی سرمایه می تواند هم به ثبات نرخ ارز و هم به سیاست های پولی مستقل صدمه بزند. از سوی دیگر، یک کشور می تواند برای ترویج اشتغال کامل درصدد پیگیری سیاست های کلان اقتصادی برآید ولی در این صورت باید نرخ ثابت ارز با آزادی جابه جایی سرمایه را فدای آن کند.
چنین تحلیلی روشن می سازد که گرچه جهانی شدن اقتصاد به راستی گزینه های سیاست گذاری حکومت ها را محدود ساخته، ولی قید و بندی مالی به دست و پای سیاست های کلان اقتصادی ملی نبسته است. برخورداری یا عدم برخورداری یک کشور از توانایی سیاست گذاری کلان اقتصادی مستقل، خود یکی از گزینه های سیاست گذاری است که می توان در پیش گرفت. اگر ملتی خواستار توانایی پیگیری سیاست کلان اقتصادی مستقلی باشد، می تواند با کنار گذاشتن نرخ های ثابت ارز یا چشم پوشیدن از تحرک سرمایه به این هدف دست یابد. در واقع، کشورهای مختلف انتخاب های متفاوتی می کنند. برای نمونه، ایالات متحد سیاست پولی مستقل و آزادی جابه جایی سرمایه را ترجیح می دهد و بنابراین ثبات نرخ ارز را فدای آن ها می کند؛ از سوی دیگر، اعضای اتحادیه پولی اقتصادی اروپا (ایمو) نرخ های ثابت ارز را ترجیح می دهند و برای دستیابی به این هدف پول مشترکی را رواج داده اند. برخی از کشورهای دیگر، که برای استقلال کلان اقتصادی ارزش والایی قائلند - مانند چین - برای جابه جایی سرمایه کنترل هایی برقرار کرده اند.
گروه های اقتصادی ذینفعِ مختلف موجود در داخل کشور نیز اولویت های متفاوتی دارند. در حالی که شرکت های صادراتی توجه شدیدی به نرخ ارز دارند شرکت هایی که فعالیت هایشان متوجه داخل کشور است برای استقلال سیاست ملی اولویت بالایی قائلند. سرمایه گذاران آزادی جابه جایی سرمایه را ترجیح می دهند ولی کارگران معمولاً مخالف این جابه جایی هستند، مگر آن که به معنی افزایش سرمایه گذاری در کشور خودشان باشد. جهانی شدن اقتصادی به خودی خود مانع از آن نمی شود که یک کشور برای مدیریت اقتصاد خودش از سیاست های کلان اقتصادی بهره گیرد.
جهانی شدن تأثیری جدی بر ساز و کارهای مورد استفاده برای هدایت سیاست پولی نگذاشته است. گرچه بانک های مرکزی مختلف از یک کشور به کشور دیگر علمکرد متفاوتی دارند، ولی بررسی شیوه هایی که بانک ذخایر فدرال آمریکا برای هدایت اقتصاد آن کشور به کار می گیرد آموزنده است و آشکار می سازد که دست کم در آمریکا جهانی شدن کمترین تأثیرات را داشته است.
بانک ذخایر فدرال، با تکیه بر اختیاری که در زمینه افزایش یا کاهش حجم دلارهای موجود در دست مصرف کنندگان و تولیدکنندگان (نقدینگی) دارد، می تواند کل اقتصاد آمریکا را هدایت کند. سطح فعالیت اقتصادی ملی به شدت تحت تأثیر حجم عرضه پول کشور است؛ افزایش عرضه پول به فعالیت های اقتصادی دامن می زند و کاهش آن موجب فروکش کردن فعالیت اقتصادی می شود. بانک ذخایر فدرال برای تأثیرگذاری بر عرضه پول کشور سه ابزار اساسی در اختیار دارد که اولی مستقیماً بر عرضه پول تأثیر می گذارد ولی دوتای دیگر به شکل غیرمستقیم و از طریق نظام بانکی تأثیر خود را به جا می گذارند.
ابزار اصلی بانک ذخایر فدرال برای مدیریت اقتصاد آمریکا «عملیات بازار آزاد» (6) است، که از طریق سرویس بازار آزادِ بانک ذخایر فدرال نیویورک به اجرا گذاشته می شود. بانک یاد شده با فروش مستقیم قرضه های دولتی ایالات متحد به مردم یا خرید مستقیم اوراق قرضه از ایشان می تواند بر سطح کلی فعالیت اقتصادی ملی تأثیر بگذارد. برای نمونه، اگر این بانک خواهان کاهش فعالیت های اقتصادی باشد به فروش قرضه های دولتی می پردازد تا بدین ترتیب پول یا نقدینگی را از اقتصاد بیرون کشد. از سوی دیگر، اگر خواستار برانگیختن اقتصاد باشد، از دلارهای خود برای خرید اوراق قرضه دولتی ایالات متحد استفاده می کند و بدین ترتیب پول یا نقدینگی موجود در اقتصاد را افزایش می دهد.
از این گذشته، بانک ذخایر فدرال می تواند نرخ تنزیل (7) را، که همان نرخ بهره تعلق گرفته به وام هایی است که بانک یاد شده مستقیماً به بانک های تجاری کشور می دهد، تغییر دهد. برای نمونه، بانک ذخایر فدرال به بانک هایی پول قرض می دهد که ذخایرشان به پایین تر از ذخیره ضروری اعلام شده توسط خودش افت پیدا کند (ادامه مطلب)؛ چنین چیزی در صورتی بروز می کند که یک بانک بیش از حد وام اعطا کند یا مشتریانش مبالغ بیش از حدی را از حساب هایشان بیرون بکشند. بانک ذخایر فدرال با پول قرض دادن به بانک های خصوصی و افزایش ذخایر این بانک ها آن ها را قادر می سازد تا وام های بیشتری اعطا کنند و بدین ترتیب عرضه پول را در کشور افزایش دهند. در حالی که بالا بردن نرخ تنزیل باعث کاهش وام ها و عرضه پول می شود، کاهش نرخ تنزیل سبب افزایش وام ها و عرضه پول می گردد. این تغییرات نیز به نوبه خود تأثیر قدرتمندی بر سطح کلی فعالیت اقتصادی دارد.
ابزار دیگری که بانک ذخایر فدرال در دسترس دارد اختیار تعیین ذخیره ضروری برای بانک های کشور است. ذخیره ضروری (8)، حداقل پول ذخیره ای است که یک بانک باید به ازای سپرده های قابل باز پس گیری در گاو صندوق هایش نگهداری کند. بر این اساس، ذخیره ضروری تعین کننده میزان پولی است که یک بانک اجازه دارد وام دهد و میزان پولی است که بانک می تواند وارد گردش کند. بانک ذخایر فدرال از طریق بالا یا پایین بردن میزان ذخیره ضروری، میزان پولی را که بانک های کشور می توانند به اقتصاد تزریق کنند محدود می سازد. اما این روش تغییر عرضه پول به ندرت مورد استفاده قرار می گیرد، زیرا تغییر ذخیره ضروری می تواند برای نظام بانکی بسیار اختلال آفرین باشد.
جهانی شدن و یک اقتصاد جهانی آزادتر بر توانایی بانک ذخایر فدرال برای مدیریت اقتصاد ایالات متحد کمترین تأثیر را گذاشته است. اما اثربخشی عملیات بازار آزاد احتمالاً به واسطه رشد بازار مالی بین المللی تا حدودی کاهش یافته است و مسلماً خرید یا فروش اوراق بهادار ایالات متحد توسط خارجیان بر عرضه پول ملی آن کشور تأثیر می گذارد. در اواخر دهه 1990، طبق برآوردها، تقریباً 150 میلیارد دلار در خارج از ایالات متحد وجود داشت. ولی تأثیر این حجم زیاد از دلار آمریکا را اندازه اقتصاد داخلی آن کشور که بیش از 8 تریلیون دلار است به حداقل می رساند. از این گذشته، نظام مالی آمریکا (مانند دیگر کشورهای صنعتی) دچار نوعی جانبداری وطنی (9) است؛ یعنی بیشتر افراد دارایی های مالی خودشان را به پول کشور خودشان نگهداری می کنند؛ اما این امکان وجود دارد که توانایی بانک های مرکزی اقتصادهای کوچک تر و ضعیف تر برای مدیریت عرضه پول خودشان، همان گونه که بحران مالی سال 1997 آسیا نشان داد، کاهش یافته باشد.
باید توجه داشته باشیم که قدرت مستمری که بانک ذخایر فدرال، از طریق کنترل نرخ بهره، بر بانک ها و عرضه پول در آمریکا دارد به علت توسعه کارت های اعتباری و دیگر شکل های جدید پول به چالش گرفته شده است. این ابزارهای اعتباری از تأثیر کاربرد نرخ بهره توسط بانک ذخایر فدرال برای کنترل اقتصاد دست کم تا حدودی کاسته است. آنچه از این هم برای بانک یاد شده مشکل آفرین تر است افزایش استفاده از پول الکترونیکی در تجارت اینترنتی است. در عمل، این تحولات بدان معنی است که انحصاری که زمانی بانک ذخایر فدرال و نظام بانکی بر عرضه پول داشتند تضعیف شده است. هر فرد یا شرکتی می تواند از طریق استفاده از کارت های اعتباری و / یا وارد شدن در تجارت الکتروینک پول به وجود آورد. اما در مرحله ای باید پول الکترونیکی و دیگر شکل های جدید پول به کالایی «واقعی» یا قانونی تبدیل شود و در آن مرحله بانک ذخایر فدرال کنترل عرضه پول واقعی را در دست خواهد داشت. بدین ترتیب، گرچه نظام پولی به مراتب پیچیده تر شده است، ولی بانک ذخایر فدرال هنوز هم کنترل نهایی بر آن نظام و از طریق آن بر کل اقتصاد را در دست دارد.
گرچه اختیار بانک های مرکزی بر نرخ های بهره و عرضه پول تا حدودی کاهش یافته است، ولی تا زمانی که ذخایر نقدی و بانکی ابزار نهایی مبادله و تسویه حساب هاست بانک های مرکزی همچنان می توانند کنترل بر عرضه پول و بنابراین کنترل اقتصاد را در دست خود حفظ کنند. در واقع، حتی اگر همگان به استفاده از ابزارهای الکترونیکی پرداخت رو بیاورند، ولی صادرکنندگانِ ابزارهای اعتباری (همچنان که اکنون در مورد کارت های اعتباری صورت می گیرد) از طریق نظام بانکی حساب های خودشان را با مغاره داران تسویه کنند، بانک های مرکزی همچنان کنترل کلی را در دست خواهند داشت. اما روزی پول الکترونیکی می تواند جای دیگر شکل های پول را بگیرد. در صورتی و در زمانی که چنین شود تسویه حساب های مالی می تواند بدون مراجعه به بانک های تجاری صورت گیرد و بانک های مرکزی توانایی کنترل اقتصاد از طریق نرخ های بهره را از دست خواهند داد. چنین تحولی می تواند منجر به «غیرملی شدن» پول گردد. اما ظاهراً منطقی است که اعتقاد داشته باشیم باز هم برای کنترل تورم و نظارم بر صحت و سلامت نظام رایانه ای مورد استفاده برای تسویه پرداخت ها به نوعی مرجع عمومی نیاز خواهد بود.
در ارتباط با ذخیره ضروری، رقابت شدیدی که میان بانک های بین المللی وجود دارد برخی از بانک های مرکزی را به کاهش ذخیره ضروری، به منظور بالابردن رقابت پذیری بین المللی صنعت بانکداری داخلی شان، واداشته است. برای نمونه، حکومت ژاپن مدت هاست به بانک های آن کشور اجازه داده است ذخایری به مراتب کمتر از بانک های آمریکایی داشته باشند. یکی از هدف های اصلی موافقت نامه بال (1988) یکسان تر ساختن ذخایر ضروری در سراسر جهان بود. بنابر شایعات، این موافقت نامه ساخته دست بانک ذخایر فدرال بود تا از رقابت پذیری بین المللی بانک های ژاپنی و دیگر بانک های خارجی نسبت به بانک های بین المللی آمریکایی کاسته شود. قطع نظر از انگیزه اصلی این موافقت نامه، آن را واکنشی به جهانی شدن امور مالی خوانده اند و برقراری ذخایر ضروری یکسانی در سطح بین المللی این ابزارهای سیاست گذاری را تا اندازه زیادی از نو اثربخش ساخته است.
مهم ترین محدودیت های موجود برای سیاست کلان اقتصادی را باید در سطح داخلی جست. اگر اقتصادی از اقتصاد بین الملل جدا و منزوی بود، سیاست پولی را هزینه وام گیری محدود می ساخت. اگر حکومتی ملی برای برانگیختن اقتصاد خودش از کسری هزینه ها بهره می جست، کسری بودجه ای را که بدین واسطه به وجود می آمد باید وام دهندگان داخلی تأمین می کردند. در چنین وضعیتی، میزان استقراض حکومت حداکثری پیدا می کرد، زیرا با بالارفتن کسری بودجه و هزینه های کارسازی آن کسری، خریداران اوراق قرضه هرچه بیشتر دچار هراس می شدند که مبادا حکومت بدهی هایشان را نکول کند و / یا برای افزایش بیش از حد عرضه پول، به قصد کاهش ارزش واقعی بدهی هایشان، از سیاست پولی کمک بگیرد. بالارفتن بدهی ها و افزایش مخاطرات سبب می شود وام دهندگان از دادن وام خودداری / و یا نرخ های بهره بیشتر و بیشتری را برای وام هایشان مطالبه کنند؛ این نیز در گام بعد حکومت را از استقراض مبالغ بیشتر منصرف می سازد. از این گذشته، دیگر محدودیت مهمی که در اقتصاد داخلی برای سیاست پولی وجود دارد تهدید تورم است؛ این تهدید نیز برای توانایی بانک مرکزی یک کشور در زمینه تحریک اقتصاد، از طریق افزایش عرضه پول، و / یا کاهش نرخ بهره، مرزی حداکثری تعیین می کند. در مرحله ای تهدید تورم موجب انصراف از فعالیت اقتصادی خواهد شد. کوتاه سخن این که، برای سیاست کلان اقتصادی محدودیت هایی وجود دارد که هیچ ربطی به اقتصاد بین الملل ندارد - و این محدودیت های داخلی مدت ها پیش از آن که اصطلاح «جهانی شدن» به گوش کسی خورده باشد وجود داشته است.
جهانی شدن اقتصاد امر مدیریت اقتصاد را از برخی جهات آسان تر و از جهاتی دیگر دشوارتر ساخته است. از یک سو، جهانی شدن حکومت ها را قادر ساخته است تا آزادانه تر استقراض کنند؛ ایالات متحد در دهه های 1980 و 1990 برای تأمین کسری بودجه فدرال و نرخ بالای رشد اقتصاد خودش مبالغ هنگفتی از سرمایه گذاران ژاپنی و دیگر سرمایه گذارن خارجی وام گرفت. اما این راهبرد رشد مبتنی بر استقراض، همان گونه که سوزان استرنج نخستین بار در کتاب سرمایه داری قماری و بار دیگر در پول دیوانه خاطرنشان ساخت، فوق العاده مخاطره آمیز است و نمی تواند برای همیشه ادامه یابد. [2] سرمایه گذاران ممکن است از ترس سقوط دلار روزی دارایی های عمدتاً دلاری خودشان را به دارایی های مطمئن تری تبدیل کنند که به پول های دیگر کشورها باشد. نتایج چنین اقدامی می تواند برای ایالات متحد و بقیه اقتصاد جهان ویرانگر باشد. بدین ترتیب، گرچه جهانی شدن اقتصاد مجال بیشتری به حکومت ها بخشیده است تا از طریق استقراضِ مبالغ هنگفتی از خارج پیگیر سیاست های اقتصادی انبساطی باشند، ولی بحران های مالی شدیدی که در دوره پس از جنگ بروز کرد، مانند بحران 1994-1995 مکزیک، بحران مالی 1997 شرق آسیا، و سقوط اختلال آفرین روبل روسیه در اوت 1998، نشان دهنده مخاطرات عظیم و گسترده ای است که چنین روشی به همراه دارد.
جهانی شدن اقتصاد و آزادتر شدن اقتصادهای داخلی، قواعد سیاست اقتصادی را هم تغییر داده است. مسلماً آزادتر شدن اقتصادهای ملی اجرای سیاست کلان اقتصادی را پیچیده تر و دشوارتر ساخته است. این بدان معنا نیست که یک حکومت ملی دیگر نمی تواند اقتصاد کشور را از میان خطرات پنهان تورم و رکود هدایت کند، بلکه معنایش این است که خطر شکسته شدن کشتی اقتصاد افزایش یافته است.

لزوم اتخاذ دیدگاهی تاریخی

نظریه جهانی شدن فاقد دیدگاهی تاریخی است. کسانی که مدعی اند جهانی شدن حاکمیت اقتصادی دولت ها را شدیداً محدود ساخته است ظاهراً اعتقاد دارند که زمانی حکومت ها در مسائل اقتصادی کشورشان از خودمختاری و آزادی نامحدودی برخوردارند. استدلال آنان بر این فرض پایه می گیرد که دولت های ملی توانایی نامحدودی برای تعیین سیاست های اقتصادی و مدیریت اقتصاد کشورشان داشته اند و حکومت ها چون تابع یا گرفتار نیروهای بازار فرامرزی نبودند، ‌آزاد بودند. هواداران نظریه جهانی شدن، چون سیاست اقتصادی در سده بیست و یکم را با این تصویر خیالی از گذشته مقایسه می کنند، نتیجه می گیرند که برای نخستین بار در عمر دولت های ملی، یکپارچه تر شدن اقتصادهای ملی از طریق تجارت، جریان های ملی، و فعالیت های شرکت های چند ملیتی دست و بال این دولت هارا بسته است. این افراد، در عمل، بر اساس این فرض که دولت ها زمانی آزادی اقتصادی کاملی داشته اند واقعیت رابطه اساسی موجود میان دولت و اقتصاد را به درستی نمی شناسند. رابطه دولت و بازار، در دوران معاصر، را اگر از منظر تاریخی دقیق تری مد نظر قرار دهیم نه چندان خیره کننده است و نه انقلابی.
در دهه های پیش از جنگ جهانی اول حکومت های ملی کنترل چندان مؤثری بر اقتصاد کشورشان نداشتند. در چارچوب معیار طلا بر نرخ های ثابت ارز دست و بال حکومت ها محکم تر از جهان نرخ های شناور آغاز سده بیست و یکم با ‌آنچه بری ایکن گرین «غل و زنجیر طلایی» خوانده بسته شده بود. [3] وانگهی، همان گونه که آرتور لوئیس، برنده جایزه نوبل، خاطرنشان ساخته است پیش از جنگ جهانی اول دستور کار اقتصادی حکومت ها در همه کشورها محدود به تلاش هایی می شد که بانک های مرکزی برای حفظ ارزش پول کشورشان به عمل می آوردند. [4] همان گونه که کینز در پیامدهای اقتصادی صلح (1919) یادآور شده است، سیاست اقتصادی ملی با رفاه «مراتب پایین تر» جامعه کاری نداشت. با وقوع جنگ جهانی اول و تحولات اقتصادی و سیاسی متعاقب آن، این نقش جزئی و فوق العاده محدود دولت در اقتصاد به شکل بارزی تغییر یافت.
در سراسر سده بیستم چون حکومت ها اقتصاد کشورشان را برای جنگ تمام عیار و برآورده ساختن انتظارات اقتصادی فزاینده شهروندانشان مهار کردند رابطه دولت و بازار به راستی بسیار تغییر کرد. جنگ های جهانی سده بیستم، رکود بزرگ دهه 1930، و مقتضیات اقتصادی عظیم جنگ سرد نقش دولت در اقتصاد را ارتقا بخشید. در دروان هایی که نگرانی شدیدی از بابت امنیت وجود داشت حکومت های ملی از ابزارهای تازه ای برای مدیریت اقتصاد کشورشان بهره جستند و شروع به اعمال کنترل بی سابقه ای بر اقتصاد خود کردند. رکود بزرگ، سربرآوردن نیروی کار سازمان یافته، و فداکاری هایی که جنگ جهانی دوم به جوامع تحمیل کرد، حکومت های غربی را واداشت تا برای تضمین رفاه شهروندانشان بر میزان فعالیت های خود بیفزایند. تا چند سالی هم موفقیتِ تصوریِ تجربه کمونیستی، حکومت ها را تشویق کرد تا به یاری «مراتب پایین تر» کینز بشتابند و پس از جنگ جهانی دوم در تمامی اقتصادهای پیشرفته، حکومت مسئولیت ترویج اشتغال کامل و تأمین سطح بالا و سخاوتمندانه ای از رفاه اقتصادی را به عهده گرفت.

نتیجه گیری

این ادعا که دولت ملی در حال عقب نشینی است بیش از همه در مورد ایالات متحد، اروپای غربی و شاید ژاپن صادق است. پایان جنگ سرد پایان یک سده و نیم توسعه اقتصادی شتابان و ستیز سیاسی / نظامی هم بود. از زمان جنگ داخلی آمریکا (1861-1865)، جنگ فرانسه و پروس (1871-1870) و جنگ روسیه و ژاپن (1904-1905) نیروهای ملت گرایی، صنعتی شدن، و تشکیل دولت، قدرت های صنعتی اروپا، ایالات متحد و ژاپن را پیش رانده بود. جنگ های جهانی اول و دوم، و جنگ سرد دولت ملی نو را به یک ماشین اقتصادی و جنگجو مبدل ساخت. در این دهه های رقابت دولت ها با یکدیگر، اقتصاد اغلب برای برطرف ساختن نیازهای ماشین جنگی ملی به کار گرفته می شد. این دوره ستیزجویانه ظاهراً پایان یافته است و شاید کشورهای صنعتی در حال بازگشت به موقعیت فروتنانه تری باشند، که در اواخر سده نوزدهم داشتند. ولی باید پرسید که آیا نیروهای ملت گرایی، صنعتی شدن، و تشکیل دولت نمی تواند موجب تکرار تجربه اندوه بار غرب در اقتصادهای در حال توسعه آسیا، آفریقا و دیگر نقاط شود! تا امروز شواهد چندانی در دست نیست که نشان دهد این کشورهای از تکرار خطاهای جهان صنعتی پرهیز خواهند کرد.

پی‌نوشت‌ها:

1. Robert Gilpin: این نوشته با یاری جین گیلپین (Jean M.Gilpin) تهیه شده است.
2. globalization
3. law of on price
4. trilemma
5. irreconcilable trinity
6. open market operation
7. discount rate
8. reserve requirements
9. home bias
یادداشت ها
1.vincent cable, "The Diminished Nation-state: A study in the Loss of Economic power" in what Dose the Future Hold For Us? Daedalus 124(2), 1995, pp.23-53
2. susan strange, casino capitalism (Blackwell, oxford, 1986), and Mad Money: From the Author of casino capitalism (Manchester university press, Manchester , 1998)
3. Barry Eichengreen, Golden Fetters: The Gold Standard and the Great Depression (oxford university press, New york , 1992)
4. w.Arthur Lewis, Growth and Fluctuations 1870-1913 (Allen and unwin, London, 1978).

منابع:
از: Global political Economy : underestanding the Internationl Economic order (princet on university press, princeton, 2001), pp.362-76.
دیدگاه هایی درباره سیاست جهان / گروهی از نویسندگان؛ با ویرایش ریچارد لیتل و مایکل اسمیت، 1389، علیرضا طیّب، تهران، 1389.