همکاری و رژیم های بین المللی

اشاره: هدف کیئن پاسخگویی به این مسئله است که چگونه دولت ها در نبود قدرت چیره ای، که قادر به تحمیل خواست خود به دیگران باشد، با یکدیگر همکاری خواهند کرد. در این متن برگزیده وی بر دو جنبه محوری مسئله تکیه دارد: نخست، سرشت همکاری که زاده لزوم مدیریت و مهار منافع متعارض یا ناساز است، و دوم، نقشی که رژیم های بین المللی در مشروط و مقید ساختن همکاری ایفا می کنند. به گفته کیئن در کل این ماجرا «حاکمیت همچنان اصلی سازاست» و مقام های دولت ها نقشی تعیین کننده دارند.

مقدّمه:

باید همکاری (2) را از همسازی (3) متمایز بدانیم. همسازی اشاره به وضعیتی دارد که در آن سیاست های بازیگران (که در تعقیب منافع خودشان و بی توجه به دیگران آن ها را در پیش می گیرند) خود به خود، حصول اهداف دیگران را تسهیل می کند. نمونه جا افتاده همسازی، بازار رقابت آمیزی است که اقتصاد دانان کلاسیک وجود آن را فرض می کنند و در آن دست نامرئی تضمین می کند که تعقیب منافع شخصی توسط هر شرکت کننده در بازار، به منافع تمامی آنان کمک خواهد کرد. در این جهان غیر واقعی آرمانی، اقدامات هیچ کس به زیان هیچ کس دیگر تمام نمی شود؛ به زبان فنی خود اقتصاد دانان، هیچ گونه اثرات خارجی منفی (4) وجود ندارد. هرجا همسازی حکمفرماست همکاری ضرورتی ندارد. همکاری اگر به معنی دسیسه چینی برخی افراد برای بهره کشی از دیگران باشد حتی می تواند برخورنده و زیان آور باشد. برای نمونه، آدام اسمیت از اصناف و دیگر اسباب چینی ها بر ضد آزادی تجارت به شدت انتقاد می کرد. همکاری و همسازی به هیچ وجه با هم یکی نیستند و نباید آن ها را با هم اشتباه گرفت.
همکاری ایجاب می کند که اقدامات افراد یا سازمان های جداگانه - که از پیش همساز با هم نیست - از طریق فرایند مذاکره، که اغلب «هماهنگ سازی سیاست ها» (5) خوانده می شود، با یکدیگر همساز شود. چارلز لیندبلوم هماهنگ سازی سیاست ها را چنین تعریف کرده است: [1]
مجموعه ای از تصمیمات در صورتی با یکدیگر هماهنگ می شود که در آن ها به ترتیبی جرح و تعدیل صورت گیرد از پیامدهای منفی هر تصمیمی برای تصیمات دیگر تا اندازه ای و به دفعات جلوگیری یا کاسته شود، یا این پیامدها متوازن گردد.
همکاری زمانی صورت می گیرد که بازیگران رفتارشان را با اولویت های عملی یا پیش بینی شده دیگران از طریق نوعی فرایند هماهنگ سازی سیاست ها سازگار سازند. به عبارت خلاصه تر و رسمی تر، همکاری میان حکومت ها زمانی صورت می گیرد که سیاست هایی را که یک حکومت عملاً در پیش گرفته است شرکایش، در نتیجه فرایند هماهنگ سازی سیاست ها، تسهیل کننده تحقق اهداف خودشان بدانند.
با در خاطر داشتن این تعریف می توانیم همکاری، همسازی و ناسازی (6) را طبق شکل 1 از هم تفکیک کنیم. نخست، باید پرسید آیا سیاست های بازیگران خود به خود حصول اهداف دیگران را برای آن ها تسهیل می کند یا نه. اگر پاسخ مثبت باشد همسازی وجود دارد. نیازی به جرح و تعدیل سیاست ها نیست. اما همسازی در سیاست جهان نادر است. روسو در توضیح علت این کمیابی می گفت حتی دو کشوری که در امور داخلی خودشان تحت هدایت اراده عمومی باشند اگر تماس های گسترده ای با هم داشته باشند با هم درگیر می شوند، زیرا اراده عمومی هر کشور برای هر دو عمومیت ندارد. هر یک از آن ها به تعاملات متقابلشان نگرشی نسبی و مبتنی بر منافع خودش خواهد داشت. حتی از دید آدام اسمیت هم تلاش هایی که برای تضمین امنیت دولت صورت می گرفت بر تدابیری که برای افزایش ثروت ملی انجام می شد اولویت داشت. اسمیت در دفاع از قانون کشتیرانی چنین اعلام کرد: «از آن جا که دفاع به مراتب مهم تر از ثروت است شاید قانون کشتیرانی خردمندانه ترین قانون تجاری باشد که انگلستان تصویب کرده است». [2] والتس همین نکته را در قالب این عبارت خلاصه می کند که «در شرایط اقتدارگریزی هیچ گونه همسازی خود به خودی وجود ندارد». [3]
اما این بینش، حکمی قطعی درباره چشم اندازهای همکاری به دست ما نمی دهد. بدین منظور باید درباره وضعیتی که در آن همسازی وجود ندارد یک پرسش دیگر هم مطرح سازیم. آیا بازیگران (حکومتی یا غیرحکومتی) برای تعدیل و سازگار ساختن سیاست هایشان با اهداف هم تلاش هایی صورت می دهند؟ اگر چنین تلاش هایی صورت نگیرد نتیجه ناسازی است: وضعیتی که در آن حکومت ها سیاست های یکدیگر را مانع تحقق اهداف خودشان می دانند و یکدیگر را برای این محدودیت ها مسئول می شناسند.
ناسازی اغلب منجر به تلاش هایی برای وادار ساختن دیگران به تغییر سیاست هایشان می شود؛ وقتی این تلاش ها با مقاومت روبه رو می شود تعارض سیاست ها پیش می آید. اما زمانی که این تلاش ها برای تعدیل سیاست ها موجب سازگارتر شدن سیاست ها گردد همکاری حاصل می شود. هماهنگ سازی سیاست ها به هیچ وجه لازم نیست متضمن چانه زنی یا مذاکره باشد تا منجر به همکاری شود. ممکن است همان چیزی رخ دهد که لیندبلوم «تعدیل سازگاری جویانه (7)» در برابر «تعدیل با دستکاری (8)» می خواند: شاید یک کشور سیاست خودش را در جهت اولویت های کشور دیگری تغییر دهد بی آن که توجهی به تأثیر این اقدام خودش بر دولت دیگر داشته باشد، تسلیم کشور دیگر شود، یا برای پرهیز از به بار آمدن نتایج بدی برای شریکش تا اندازه ای سیاست خود را تغییر دهد؛ یا ممکن است دستکاری بدون چانه زنی صورت گیرد - مانند حالتی که یک بازیگر، بازیگر دیگر را در برابر عمل انجام شده قرار می دهد. ‍[4] البته، در واقع غالباً مذاکرات و چانه زنی هایی صورت می گیرد که اغلب با اقدامات دیگری همراه است که این بازیگر به قصد واداشتن دیگران به تعدیل و سازگار ساختن سیاست هایشان با سیاست های خودش انجام می دهد. هر حکومت در پی همان چیزهایی است که نفع خودش می شناسد ولی به دنبال معامله ای می گردد که بتواند به تمام طرف های معامله، هرچند نه ضرورتاً به یک اندازه، نفع برساند.
همسازی و همکاری معمولاً از هم به این روشنی متمایز نیستند. اما در بررسی سیاست جهان باید آن ها را به روشنی از هم تفکیک کنیم. همسازی پدیده ای غیرسیاسی است. هیچ گونه ارتباط گیری، ضروری نیست و به هیچ گونه اعمال نفوذی هم نیاز نیست. برعکس، همکاری فوق العاده سیاسی است: باید الگوهای رفتار به نحوی تغییر یابد. ممکن است این تغییر با تکیه بر مشوق های منفی و نیز مثبت صورت گیرد. در واقع، بررسی های صورت گرفته درباره بحران های بین المللی و آزمایش ها و شبیه سازی های مبتنی بر نظریه بازی ها نشان داده است که در شرایط مختلف، راهبردهایی که متضمن تهدید و تنبیه و نیز پاداش و نوید باشند، در حصول نتایج همکارانه، اثربخش تر از راهبردهایی هستند که تنها و تنها بر مجاب سازی و نیروی مثال های خوب مبتنی باشند.
بنابراین، همکاری مستلزم عدم تعارض نیست بلکه برعکس، نوعاً با تعارض آمیخته است و مبیّن تلاش هایی نسبتاً موفقی برای غلبه بر تعارض بالفعل یا بالقوه است. همکاری تنها در وضعیت هایی رخ می دهد که بازیگران قایل به تعارض بالفعل یا بالقوه سیاست هایشان باشند و نه در جایی که همسازی وجود دارد. نباید همکاری را به معنی نبود تعارض گرفت. بلکه همکاری واکنشی به تعارض یا تعارض بالقوه است. بدون وجود شبحِ تعارض، نیازی به همکاری نیست.
نمونه مناسبات تجاری میان کشورهای دوست در اقتصاد سیاسی بین الملل لیبرال می تواند به روشن شدن این نکته بسیار مهم کمک کند. شاهد ساده اندیشی که تنها یاد گرفته باشد مزایای رفاهی کلی تجارت را در نظر بگیرد ممکن است فرض را بر همساز بودن مناسبات تجاری بگذارد: مصرف کنندگانی که در کشورهای وارد کننده وجود دارند از کالاهای ارزان خارجی و افزایش رقابت سود می برند و تولیدکنندگان هم از تقسیم کاری که با گسترش بازارهای صادراتیشان حاصل می شود بهره برداری می کنند. ولی در حالت عادی روابط تجاری، همسازی به بار نمی آورد. ممکن است اختلافات تجاری حاکم شود، زیرا حکومت ها حتی در پی کاستن عواقب نامطلوب سیاست های خودشان برای دیگران نیستند، بلکه برعکس می کوشند از برخی جهات بر شدت این تأثیرات نامطلوب بیفزایند. حکومت های سوداباور در سده بیستم و نیز سده هفدهم در کنار جنگ کوشیده اند با دستکاری در تجارت خارجی به یکدیگر لطمه اقتصادی بزنند و خودشان به منابع تولیدی دست پیدا کنند. حکومت ها جویای «ارزش های موقعیتی (9)» مانند شأن بالاتر باشند و بنابراین حتی از پذیرش همکاری هایی که به نفع طرفین تمام شود، در صورتی که به دیگران نفع بیشتری از خودشان برسد، سرباز زنند. ولی حتی زمانی که نه انگیزه های قدرتی در میان باشد و نه انگیزه های موقعیتی، و زمانی که همه شرکت کنندگان در مجموع از تجارت لیبرال سود ببرند، معمولاً ناسازی به عنوان نتیجه اولیه اقدام مستقل حکومت ها بر همسازی غلبه دارد.
چنین چیزی حتی در شرایطی هم که از جهات دیگر بی خطر است رخ می دهد، زیرا برخی گروه ها با صنایع، به دلیل تغییر مزیت های نسبی، ناچار از تحمل هزینه های تعدیل می شود و با تلاش کمابیش مؤثر برای کاستن از بارهای تعدیل سیاست ها برای گروه ها و صنایعی پاسخ می گویند که از نظر سیاسی در داخل دارای نفوذند. اما اقدامات یکجانبه ای که در این جهت صورت می گیرد تقریباً همواره هزینه های تعدیل را به خارج منتقل می سازد و پیوسته تهدید ناسازی مطرح خواهد بود. حکومت ها، برای کاستن از تعارضی که در غیر این صورت بروز می کند، به مذاکرات بین المللی رومی آورند. حتی منافع مشترک چشمگیری که بالقوه وجود داشته باشد، در صورتی که بتوان قدرت دولت را به هواداری از برخی منافع و بر ضد منافع دیگر اعمال کرد، همسازی به بار نمی آورد. در سیاست جهان همسازی به از بین رفتن گرایش دارد: دستیابی به منافع حاصل از پیگیری سیاست های مکمل هم، در گرو همکاری است.
آن دسته از ناظران سیاست جهان، که قدرت و تعارض را جدی می گیرند، باید به این شیوه تعریف کردن همکاری توجه کنند، زیرا تعریف من همکاری را به جهان افسانه ای روابط میان قدرت های برابر محدود نمی سازد. تعبیر همکاری مبتنی بر چیرگی نوعی تناقض گویی نیست. امید من آن است که تعریف کردن همکاری به شکلی که از همسازی جدا شود خوانندگانی را که به مکتب واقع گرایی دلبسته اند وادارد تا به جای غیر قابل دسترس دانستن همکاری در سیاست جهان آن را جدی بگیرند. اما از نظر مارکسیست هایی هم که به نظریه های قدرت چیرگی محور اعتقاد دارند ممکن است حتی این تعریف از همکاری هم در اقتصاد سیاسی جهانی معاصر موضعیتی نداشته باشد. از این دیدگاه، تعدیل متقابل سیاست ها احتمالاً نخواهد توانست تضادهایی که نظام را در برگرفته است برطرف کند، زیرا این تضادها را می توان ناشی از سرمایه داری دانست و نه برخاسته از مشکلات هماهنگ سازی بازیگران خودپرستی که حکومت مشترکی ندارند. تلاش هایی که از طریق همکاری بین المللی، برای برطرف ساختن این تضادها، صورت گیرد صرفاً مشکلات را به سطحی ژرف تر و حتی چاره ناپذیرتری منتقل خواهد کرد. بر این اساس شگفت نیست که تحلیل های مارکسیستی از اقتصاد سیاسی بین الملل، جز چند استثنای انگشت شمار، از بررسی پیگیر شرایط تحقق همکاری میان کشورهای سرمایه داری بزرگ پرهیز دارند. مارکسیست ها برملا ساختن روابط بهره کشی و تعارض میان قدرت های بزرگ سرمایه داری، از یک سو، و توده های مردم در پیرامون سرمایه داری جهانی را مهم تر می دانند. و از دیدگاه لنینیستی، بررسی شرایط همکاری بین المللی بدون آن که نخست تضادهای سرمایه داری را تحلیل کنیم و متوجه آشتی ناپذیری تعارضات موجود میان کشورهای سرمایه داری شویم یک خطای بورژوایی است.
این بیشتر نوعی حکم اعتقادی و بیانِ باور است تا یک استدلال. از آن جا که هماهنگ سازی مداوم و بین المللی سیاست های کلان اقتصادی هرگز آزمایش نشده است صدور این حکم، که چنین چیزی صرفاً شرایط فراروی نظام را وخیم تر خواهد ساخت، یک گمانه زنی است. با توجه به نبود شواهدی در این زمینه، چنین ادعایی را تنها می توان از سر شتابزدگی دانست. در واقع استیون هایمر، یکی از تیزبین ترین نویسندگان مارکسیست سال های اخیر، آشکارا اذعان داشت که سرمایه داران با مشکل اقدام دستجمعی روبه رو هستند و می کوشند بر این مشکلات غلبه کنند و دست کم احتمال دارد به موفقیت های گذرایی هم دست یابند. همان گونه که او معترف است هرگونه موفقیت در زمینه بین المللی کردن سرمایه می تواند برای چشمداشت های سوسیالیستی تهدیدات آشکاری مطرح و دست کم تضادها را به کانون های تنش تازه ای منتقل سازد. [5] بدین ترتیب، حتی اگر می پذیرفتیم که مشکل اساسی مشکل تضادهای سرمایه داری است و نه تنش های ذاتی نظام دولت ها، باز هم شرایطی که احتمال بروز همکاری در آن می رود ارزش بررسی را داشت.

رژیم های بین المللی و همکاری

یکی از شیوه های بررسی همکاری و ناسازی، تمرکز روی اقدامات خاص به عنوان واحدهای تحلیل است. این روش مستلزم گردآوری اسلوبمند مجموعه ای از داده ها درباره اقداماتی است که می توان آن ها را از این نظر که چه اندازه بازتاب همکاری هستند با هم قابل مقایسه دانست و رمزگذاری کرد. این راهبرد دارای برخی ویژگی های جالب توجه است. اما مشکل آن این است که خیلی راحت مورد همکاری و ناسازی را از متن باورها و رفتارهایی که بستر آن همکاری ها و ناسازی ها هستند جدا می کند. در این کتاب نگرشی ذره ای به همکاری نداریم و آن را مجموعه ای از اقدامات پراکنده و جدا از هم نمی دانیم، بلکه تلاش داریم الگوهای همکاری در اقتصاد سیاسی جهان را بشناسیم. بر این اساس، باید به بررسی انتظاراتی که بازیگران درباره الگوهای تعامل دارند، فرض هایی که درباره ترتیبات اقتصادی مناسب دارند، و انواعی از فعالیت سیاسی که مشروع می شناسند، بپردازیم؛ یعنی باید همکاری را در ستر نهادهای بین المللی به تحلیل گذاریم که به طور کلی [...] برحسب رویّه های عملی و انتظارات تعریف می شوند. هر اقدام همکارانه یا ناساز بر این باورها، قواعد، و رویّه هایی که بستر اقدامات آینده را تشکیل می دهند تأثیر می گذارند. بنابراین باید هر اقدامی را یک حلقه از زنجیره ای از چنین اقدامات و بقایای شناختی و نهادی آن ها بدانیم.
این بحث با بحث کلیفورد گیرتس در این باره که انسان شناسان چگونه باید از مفهوم فرهنگ برای تفسیر جوامع موضوع تحقیقشان استفاده کنند شباهت دارد. گیرتس فرهنگ را چونان «شبکه هایی از معنا» می داند که مردم برای خود به وجود آورده اند. این شبکه ها در ظاهر معمّایی هستند؛ مشاهده گر باید به گونه ای آن ها را تفسیر کند که معنا پیدا کنند. از نظر گیرتس، فرهنگ «یک چارچوب است، چیزی است که می توان در درون آن [از رویدادهای اجتماعی] توصیف قابل فهم به دست داد». [6] تشریح طبیعت مدارانه آنچه در جنگ خروس های مردم بالی جریان دارد چندان معنایی ندارد، مگر آن که معنای این رویداد را در فرهنگ بالی بشناسیم. فرهنگ جهانی به معنای کلمه وجود ندارد، ولی حتی در سیاست جهان هم انسان ها شبکه هایی از معنا می تنند. آن ها معیارهایی تلویحی برای رفتار تعیین می کنند که برخی شان بر اصل حاکمیت و مشروعیت پیگیری نفع شخصی تأکید دارند و برخی دیگر بر اصول کاملاً متفاوتی مبتنی هستند. هرگونه اقدام همکارانه یا ظاهراً همکارانه را باید در چارچوب اقدامات مرتبط و انتظارات حاکم و باورهای مشترک تفسیر کرد تا معنای آن را به درستی یافت. رفتارهای سیاسی جدا از هم زمانی قابل فهم می شوند که آن ها را بخشی از پیکرده واحد بزرگ تری بدانیم.
مفهوم رژیم بین المللی (10) نه تنها ما را قادر به تشریح الگوهای همکاری می کند، بلکه به تبیین همکاری و نیز ناسازی هم یاری می رساند. گرچه خود رژیم ها بستگی به شرایطی دارند که موجب توافق دولت ها با هم می شود، در عین حال ممکن است تلاش های بعدی برای هماهنگ سازی سیاست ها را نیز تسهیل کنند. برای شناخت همکاری بین المللی باید بفهمیم چگونه نهادها و قواعد نه تنها آینه دار واقعیت های سیاست جهان هستند، بلکه بر آن ها تأثیر هم می گذارند.

تعریف و شناسایی رژیم ها

زمانی که جان روگی در 1975 مفهوم رژیم های بین المللی را در ادبیات سیاست بین المللی رواج داد، چنین تعریفی از رژیم عرضه کرد: «مجموعه ای از انتظارات متقابل، قواعد و مقررات، طرح ها، کارمایه های سازمانی و تعهدات مالی که مورد پذیرش گروهی از دولت ها قرار گرفته باشد». [7] تازه تر از این ها، تعریفی جمعی در کنفرانسی پیرامون همین موضوع تهیه شد که رژیم های بین المللی را چنین معرفی می کند: «مجموعه ای از اصول، هنجارها، قواعد و رژیم های بین المللی را چنین معرفی می کند: «مجموعه ای از اصول، هنجارها، قواعد و آیین های تصمیم گیری تلویحی یا صریح که انتظارات بازیگران در حوزه مشخصی از روابط بین الملل حول آن ها به هم نزدیک می شود. اصول، باورهایی درباره واقعیت ها، علت و معلول ها و درستی و شرافت هستند. هنجارها، معیارهایی برای رفتارند که برحسب حقوق و تکالیف تعریف می شوند. قواعد، جوازها یا ممنوعیت های مشخصی برای عمل هستند. آیین های تصمیم گیری هم رویّه های حاکمی برای انتخاب دستجمعی و به اجرا گذاشتن آن انتخاب ها هستند». [8]
این تعریف نقطه آغاز خوبی برای تحلیل است، زیرا با تلقّی عمومی از رژیم ها به عنوان نهادهای اجتماعی شروع می شود و آن را بیشتر هم می شکافد. اما مفهوم هنجارها مبهم است. باید مفهوم هنجارها را در این تعریف صرفاً به معنی ملاک های رفتار بگیریم، که برحسب حقوق و تکالیف تعریف می شوند. در معنای دیگر، هنجارها از قواعد و اصول بر پایه این تلقّی تفکیک می شوند که اعضای یک نظام اجتماعی فقط هنجارها و نه قواعد و اصول را قطع نظر از ملاحظات برخاسته از نفع شخصی محدودشان از نظر اخلاقی الزام آور می دانند. ولی گنجاندن هنجارها با این تعریف در زمره ویژگی های ضروری رژیم ها، مفهوم رژیم های کاملاً مبتنی بر نفع شخصی را به گونه ای تناقض گویی تبدیل می کند. [...] شخصاً هنجار را تنها به معنای ملاک های رفتار خواهم گرفت، چه بر پایه نفع شخصی پذیرفته شده باشند و چه جز آن باشد. ‍[...]
در تعریف، رژیم، اصول به طور کلی تعیین کننده هدف هایی است که انتظار می رود اعضای رژیم در تعقیبشان باشند. برای نمونه، اصول رژیم های تجاری و پولی در دوران پس از جنگ جهانی بر ارزشمندی الگوهای باز و غیرتبعیض آمیز برای تعاملات اقتصادی بین المللی تأکید داشته است؛ اصل بنیادی رژیم عدم گسترش جنگ افزارهای هسته ای، خطرناک بودن گسترش این جنگ افزارهاست. هنجارها با این که در برگیرنده فرمان های نسبتاً آشکارتری درباره رفتارهای مشروع و نامشروع برای اعضا هستند، ولی مسئولیت ها و تکالیف را نسبتاً به شکل کلی بیان می کنند. برای نمونه، هنجارهای موافقت نامه عمومی تعرفه و تجارت (گات) اعضا را ملزم به در پیش گرفتن فوری تجارت آزاد نمی کند، بلکه دربرگیرنده فرمان هایی به اعضاست تا روش غیرتبعیض آمیز و عمل به مثل را در پیش گیرند و به سمت هرچه آزادتر ساختن تجارت پیش روند. هنجار بنیادیِ رژیمِ عدم گسترش جنگ افزارهای هسته ای این است که اعضای این رژیم نباید به ترتیبی عمل کنند که موجب تسهیل گسترش این جنگ افزارها گردد.
تفکیک قواعد رژیم از هنجارهای آن دشوار است؛ در مرز میان قواعد و هنجارها این دو با هم ادغام می شوند. اما قواعد شکل مشخص تری دارند: آن ها حقوق و تکالیف اعضا را به صورت مشروح تری بازگو می کنند. تغییر دادن قواعد از هنجارها و اصول آسان تر است، زیرا ممکن است بیش از یک مجموعه از قواعد وجود داشته باشد که بتواند مجموعه مشخصی از هدف ها را برآورده سازد. سرانجام، رویّه های تصمیم گیری گرچه به اندازه قواعد شکل مشخصی دارند، ولی به جای مسائل ماهوی به جنبه های شکلی اشاره دارند و و راه هایی برای عملی ساختن اصول رژیم و تغییر قواعد آن به دست می دهند.
زدن یک مثال از حوزه مناسبات اقتصادی بین المللی می تواند مفید باشد. مهم ترین اصل رژیم تراز پرداخت های بین المللی، از پایان جنگ جهانی دوم به این سو، آزادسازی تجارت و پرداخت ها بوده است. هنجار کلیدی رژیم مورد بحث، حکم به دولت ها در این خصوص بوده است که در نرخ های ارز برای کسب نفع ملی به طور یکجانبه دستکاری نکنند. این هنجارها در فاصله سال های 1958 و 1971 از طریق تثبیت نرخ های ارز و آیین هایی برای رایزنی در صورت تغییر نرخ ها به اجرا گذاشته می شد، که انواع تدابیر برای کمک به حکومت ها در جهت پرهیز از تغییرات نرخ ارز از طریق آمیزه ای از استقراض و تعدیل داخلی مکمل آن بود. پس از 1973 حکومت ها همچنان به همین هجار پای بند بوده اند، ولی در چارچوب نظام نرخ های شناور ارز آن را به شکلی غیررسمی تر و احتمالاً کمتر مؤثر عملی ساخته اند. به گفته روکی، اصل انتزاعی آزادسازی، در عین قید و بندهایی که پذیرش دولت رفاه بر آن تحمیل کرده، در سراسر دوران پس از جنگ مورد قبول بوده است: «لیبرالیسم پوشش یافته» به حیات خود ادامه می دهد و نمایانگر یک عنصر اساسی استمرار در رژیم بین المللی تراز پرداخت هاست. هنجار عدم دستکاری هم به جای خود باقی است، گرچه قواعد مشخص نظام سال های 1958-1971، که با تعدیل سروکار داشت، دیگر برچیده شده اند. [9]
مفهوم رژیم بین المللی مفهومی پیچیده است، زیرا برحسب چهار مؤلفه جداگانه تعریف می شود: اصول، هنجارها، قواعد، و آیین های تصمیم گیری. انسان وسوسه می شود که یکی از این سطوح مشخص - به ویژه اصول و هنجارها یا قواعد و آیین ها - را به عنوان ویژگی تعریف کننده اصلی رژیم ها بگیرد. اما چنین برخوردی موجب ایجاد دوگانگی نابه جای بین اصول از یک سو، و قواعد و آیین ها از سوی دیگر می شود. همان گونه که گفتیم، در مرز میان هنجارها و قواعد نمی توان آن ها را به دقت از هم تشخیص داد. اگر ناممکن نباشد، به دشواری می توان تفاوت میان یک «قاعده تلویحی» با دلالت کلی و یک اصل عملی به خوبی شناخته شده نسبتاً مشخص را بازگو کرد. هم قواعد و هم اصول می توانند بر انتظارات و حتی ارزش ها تأثیر بگذارند. در یک رژیم بین المللی نیرومند احتمالاً پیوندهای محکمی بین اصول و قواعد وجود دارد. در واقع، آنچه به رژیم ها مشروعیت می بخشد همین پیوندهای موجود میان اصول، هنجارها و قواعد است. چون قواعد، هنجارها و اصول به شدت در هم تنیده اند داوری در این خصوص که آیا تغییر قواعد موجب تغییر خود رژیم می شود یا صرفاً تغییراتی را در درون رژیم پدید می آورد لزوماً تا حدودی دلبخواهانه است.
اصول، هنجارها، قواعد و آیین ها همگی دربردارنده فرمان های درباره رفتارها هستند: آن ها برخی از اقدامات را تجویز و برخی دیگر را ممنوع می کنند. آن ها متضمن تکالیفی هستند، هرچند این تکالیف از طریق یک نظام حقوقی سلسله مراتبی قابل تنفیذ نیست؛ بنابراین اندیشیدن به مفهوم رژیم، برحسب فرمان های کمابیش مشخصی که دربردارد، به روشن شدن تعریف آن کمک می کند. برخی دامنه دار و فوق العاده مهم هستند؛ برخی ممکن است تنها به ندرت تغییر کنند. از آن سو، شاید فرمان های رژیم تنها فنی و مربوط به سهولت کار باشند که بدون تأثیر سیاسی و اقتصادی چشمگیری بتوانند تغییر کنند. در بینابین این دو حد، فرمان هایی وجود دارند که هم آن اندازه مشخص هستند که زیر پا گذاشتنشان اصولاً قابل شناسایی است و می توان تغییرات در آن ها را مشاهده کرد و هم آن اندازه مهم که تغییرشان موجب تغییر رفتار بازیگران و ماهیت رژیم سیاسی بین المللی می شود. شخصاً همین فرمان های بینابینی - واجد پیامد سیاسی ولی آن اندازه مشخص که نقضشان را بتوان تشخیص داد - را گوهر رژیم بین المللی می دانم.
بررسی فشرده رژیم های بین المللی نفت و فرمان های آن ها می تواند به روشن ساختن این نکته کمک کند، رژیم بین المللی نفت که پیش از 1939 وجود داشت، تحت سلطه شمار اندکی از شرکت های بین المللی و دربردارنده فرمان های صریحی در این خصوص بوده که کجا و تحت چه شرایطی شرکت ها می توانستند نفت تولید کنند و کجا و چگونه باید برای آن بازاریابی می کردند. قواعد خط قرمز و توافقات سال 1928 موسوم به توافقات آکناکری بیانگر نوعی «فرهنگ ضد رقابتی» بود: یعنی این اصل اساسی که رقابت، نظام را از بین می برد و این هنجار که شرکت ها نباید درگیر رقابت شوند. [10]. هم این اصول و هم آن هنجار پس از جنگ جهانی دوم پایدار ماندند، گرچه، به دلیل شکست موافقت نامه نفتی انگلیس و آمریکا، رژیم بین دولتی با قواعدی آشکار استقرار نیافت. فرمان های منع کاهش قیمت ها بیشتر در رویّه عملی شرکت ها بازتاب می یافت تا در قواعد رسمی. اما انتظارات و رویّه های بازیگران اصلی به شدت تحت تأثیر این فرمان ها قرار داشت و از این جهت معیارهای لازم برای یک رژیم - گرچه رژیمی ضعیف - برآورده می شد. اما با جسورتر شدن حکومت های کشورهای تولید کننده نفت و ورود شرکت های سابقاً مستقل داخی به بازارهای بین المللی، این ترتیبات از هم پاشید؛ پس از میانه تا اواخر دهه 1960 برای کل حوزه نفت هیچ گونه رژیمی وجود نداشت، زیرا نمی شد گفت که تمامی بازیگران پرنفوذ، فرمانی را به عنوان فرمانی الزامی پذیرفته بودند، بلکه نوعی «کشاکش» وجود داشت که در آن همه طرف ها به خودیاری متوسل می شدند. سازمان کشورهای صادرکننده نفت (اوپک) کوشش داشت رژیمی برای تولید کنندگان بر اساس قواعد سهمیه بندی تولید نفت به وجود آورد و مصرف کنندگان برای مقابله با تهدید تحریم های گزینشی، در آژانس جدید التأسیس بین المللی انرژی نوعی نظام اضطراری شراکت نفتی ایجاد کردند.
اگر توجهمان را تنها به اصل پرهیز از رقابت معطوف می ساختیم، پیوستگی و استمرار را می دیدیم: قطع نظر از این که بازیگران مسلط چه کسانی باشند، آن ها همواره کوشیده اند این صنعت را به نحوی از انحاء به یک کارتل تبدیل کنند ولی چنین برخوردی به معنی فراموش کردن نکته اصلی، یعنی این مسئله است که دگرگونی های دوران سازی هم رخ داده است. از آن سو، می توانستیم توجه مان را روی ترتیبات خاص بسیار مشخصی، چون سرمایه گذاری های مشترک دهه های 1950 و 1960، یا مقررات مشخصی که اوپک پس از 1973 برای کنترل تولید به اجرا گذاشته است متمرکز سازیم که در این صورت الگویی از تغییر دایمی را مشاهده می کردیم. اهمیت مهم ترین رویدادها - مرگ ترتیبات کارتل مانند قدیمی، متزلزل شدن موقعیت بین المللی بزرگان این صنعت در دهه 1960، نفوذ پیدا کردن حکومت های کشورهای تولید کننده در دهه 1970- می توانست نادیده بماند. تنها با متمرکز شدن روی سطح بینابینیِ فرمان های نسبتاً مشخصی که از نظر سیاسی تأثیرگذار باشند - چه آن ها را قواعد بنامیم یا هنجارها یا اصول - مفهوم رژیم به ما کمک می کند تغییرات بزرگی را که نیازمند تبیین هستند شناسایی کنیم.
همان گونه که نمونه های ذکر شده از حوزه های پول و نفت نشان می دهد، از نظر ما دامنه رژیم های بین المللی به طور کلی منطبق بر مرزهای زمینه های موضوعی (11) مربوط به آن هاست، زیرا حکومت ها رژیم ها را برای دست و پنجه نرم کردن با مشکلاتی به وجود می آورند که از نظرشان چنان پیوند تنگاتنگی با هم دارند که باید یکجا با آن ها برخورد کرد. بهترین تعریف از زمینه های موضوعی این است که آن ها را مجموعه هایی از موضوعاتی بدانیم که در واقع در مذاکرات مشترک و توسط دیوان سالارهای واحد یا بسیار هماهنگ به آن ها پرداخته می شود، برخلاف موضوعاتی که جدا از هم و به شکلی ناهماهنگ با آن ها برخورد می شود؛ چون زمینه های موضوعی به برداشت ها ورفتار بازیگران بستگی دارند و نه به کیفیات ذاتی موضوعات، مرزبندی های آنها در گذر زمان به تدریج تغییر می کند. برای نمونه، پنجاه سال پیش چیزی به نام زمینه موضوعی اقیانوس ها وجود نداشت، زیرا به پرسش های خاصی که اکنون تحت این عنوان واحد قرار می گیرند در آن زمان جدا از هم پرداخته می شد، ولی حتی در آن زمان هم نظام پولی بین المللی یک زمینه موضوعی بود. بیست سال پیش از این، تجارت منسوجات نخی رژیم بین المللی خاصی داشت - موافقت نامه بلندمدت درباره منسوجات نخی - و با‌ آن جدا از تجارت الیاف مصنوعی برخورد می شد. باتغییر الگوهای مداخله بشر زمینه های موضوعی تعریف می شوند و تعریفشان تغییر می کند؛ رژیم های بین المللی هم چنین هستند.

خودیاری و رژیم های بین المللی

فرمان های رژیم بین المللی به ندرت تأثیر مستقیم بر تعاملات اقتصادی می گذارند: این نهادهای دولت و نه سازمان های بین المللی هستند که تعرفه و سهمیه وضع، در بازارهای ارز مداخله، و از طریق مالیات ها و یارانه ها در قیمت های نفت دستکاری می کنند. چنانچه درباره تأثیر اصول، هنجارها، قواعد، و‌ آیین ها تصمیم گیری رژیم ها بیندیشیم، روشن می شود که آنها اگر اصولاً تأثیری داشته باشند این تأثیر را بر کنترل های ملی، به ویژه بر آن دسته توافقات مشخص میان دولت ها، می گذارند که کنترل ملی را تغییر می دهند. باید رژیم های بین المللی را از این توافقات مشخص متمایز بدانیم؛ [...] یکی از کارویژه های اصلی رژیم ها تسهیل حصول توافقات همکارانه مشخص میان حکومت هاست.
در نگاه سطحی ممکن است چنین به نظر رسد که رژیم های بین المللی بر کنترل های ملی تأثیر می گذارند و رژیم ها از اهمیت بیشتری برخوردارند - درست همان گونه که قوانین فدرال در ایالات متحد غالباً بر قوانین ایالتی و محلی غلبه دارد. اما این نتیجه گیری از اساس خطاست. در یک جامعه بسامان واحدهای کنش - افراد در اندیشه لیبرال اصیل - در چارچوبی از اصولی قانونی با هم زندگی می کنند که حقوق مالکیت را تعیین می کند، مشخص می سازد چه کسی می تواند دولت را کنترل کند، و شرایطی را بازگو می کند که تحت آن اتباع باید از مقررات حکومتی اطاعت کنند. این اصول در ایالات متحد، حکومت فدرال را در برخی از زمینه های سیاست گذاری - البته نه همه - برتر قرار می دهد. ولی سیاست جهان نامتمرکز است و نه سلسله مراتبی: اصل رایج حاکمیت بدین معنی است که دولت ها تابع هیچ حکومتی برتر از خودشان نیستند. گاهی نظام حاصل را نظام «خودیاری (12)» می خوانند.
حاکمیت و خودیاری بدین معنی است که اصول و قواعد رژیم های بین المللی لزوماً ضعیف تر از جامعه داخلی است. در جامعه مدنی، این قواعد در چارچوب اصول قانون اساسی «شرایط مبادله را مشخص می سازند». در سیاست جهان، اصول، هنجارها، و قواعد رژیم ها لزوماً شکننده هستند، زیرا این خطر وجود دارد که با اصل حاکمیت و هنجار ملازم با آن، یعنی خودیاری، در تعارض قرار گیرند. ممکن است مروّج همکاری باشند، ولی آن شالوده اساسی نظم که در یک جامعه بسامان محل اتکای آن هاست در سیاست جهان وجود ندارد. آن ها بدون این که به لنگر محکم دولت بسته شده باشند، این سو و آن سو کشیده می شوند و دستخوش حوادث هستند.
ولی حتی در صورتی که دو اصل حاکمیت و خودیاری میزان اعتمادی را که به توافقات بین المللی می رود محدود سازند، ولی همکاری را ناممکن نمی سازند. خود نظریه درست کیشی برای تبیین شکل هایی از همکاری که دولت ها به عنوان ابزار رقابت به کار می گیرند، بر منافع متقابل تکیه می کند. بر اساس نظریه توازن قدرت، تلاش های همکارانه ای چون اتحادیه های سیاسی - نظامی لزوماً در نظام های خودیاری شکل می گیرد. اقدامات همکارانه بر این اساس تبیین می شود که وجود منافع متقابل کافی است تا دولت ها بتوانند بر بدگمانی به یکدیگر فایق آیند. ولی از آن جا که حتی نظریه درست کیشی هم بر منافع متقابل مبتنی است، هواداران آن برای ایراد گرفتن از تفسیرهایی که در این راستا برای همکاری سیستمی ارائه شده است در موقعیت ضعیفی قرار دارند. هیچ گونه دلیل منطقی یا تجربی وجود ندارد که چرا باید منافع متقابل در سیاست جهان محدود به روی هم گذاشتن نیروها در برابر دشمنان باشد. همان گونه که اقتصاددانان تأکید دارند، در تأمین کارایی بیشتر از طریق مبادله داوطلبانه یا پاداش های ناشی از انحصار چندگانه از طریق ایجاد و تقسیم درآمدهای بادآورده حاصل از کنترل و دستکاری در بازارها هم می تواند منافع متقابلی وجود داشته باشد.
رژیم های بین المللی را نباید به عنوان عناصر نظم بین المللی جدیدی «فراتر از دولت ملی» تعبیرکرد. آن ها را عمدتاً باید ترتیباتی برخاسته از نفع شخصی دانست: چونان مؤلفه های نظام هایی که در آن ها حاکمیت همچنان یک اصل اساسی و سازاست. این بدان معنی است که همان گونه که واقع گرایان تأکید دارند رژیم ها را عمدتاً قدرتمندترین اعضای آن ها در تعقیب منافع خودشان شکل می بخشند؛ ولی رژیم ها هم می توانند بر منافع دولت ها تأثیر بگذارند، زیرا خود مفهوم نفع شخصی مفهومی کشدار و تا حد زیادی ذهنی است. برداشت هایی که از نفع شخصی وجود دارد، هم به انتظاراتی که بازیگران درباره نتایج احتمالی اقدامات خاص دارند و هم به ارزش های بنیادی آن ها بستگی دارد. مسلماً رژیم ها می توانند بر انتظارات اثر بگذارند و ارزش ها را هم تغییر دهند. مفهوم رژیم بین المللی نه تنها با این دیدگاه که عمدتاً قدرت و منافع به رفتاری بین المللی شکل می بخشد به هیچ وجه تناقضی ندارد، بلکه هم با اهمیت داشتن تفاوت درجات قدرت و هم با نگرش پیچیده به نفع شخصی سازگار است. نظریه های مربوط به رژیم ها می توانند بینش های واقع گرایانه درباره نقش قدرت و منافع را در دل خود جای دهند و در عین حال نارسایی نظریه هایی را نشان دهند که چنان تعریف محدودی از منافع به دست می دهند که نمی توانند نقش نهادها را در نظر بگیرند.
نه تنها رژیم ها با نفع شخصی سازگار نیستند، بلکه ممکن است حتی تحت شرایطی برای پیگیری مؤثر نفع شخصی ضروری باشند. آن ها عملکرد بی تلاطم نظام های سیاسی بین المللی نامتمرکز را تسهیل می کنند و بنابراین کار ویژه مهمی را برای دولت ها به اجرا می گذارند. در اقتصاد سیاسی جهانی، که وجه مشخصه اش وابستگی متقابل فزاینده است، ممکن است رژیم ها برای حکومت هایی که مایلند بدون تسلیم کردن خودشان به نظام های سلسله مراتبیِ کنترل، مشکلات مشترک خویش را برطرف سازند و اهدافی مکمل هم در پیش گیرند هرچه کارگشاتر شوند.

پی‌نوشت‌ها:

1. Robert o.keohane
2. cooperation
3. harmony
4. negative externalities
5. policy coordination
6. discord
7. adaptive adjustment
8. manipulative adjustment
9. positional goods
10. international regime
11. issue - areas
12. self-help
یادداشت ها:
[1]. c. Lindblom, The Intelligence of Democracy (Free press,New york, 1965), p.227.
[2]. A. smith, The wealth of Nations (chicago university press, chicago, 1976 edn), p.487.
[3]. k. waltz, Man , The state and war (columbia university press, 1959), p. 182.
[4]. Lindblom, The Intelligence of Democracy, pp. 33-4 and ch.4.
[5]. s. Hymer, The Internationalization of capital, Journal of Economic Issues, 6:1 (March 1972)
[6]. c. Geertz, The Interpreation of cultures (Basic Books, New york, 1973)p. 14.
[7]. J. Ruggie, International Responses to Technology: concepts and trends, International organization, 29:3 (summer 1975)pp. 557-84, at p. 570.
[8]. s. krasner (ed), International Regimes (cornell university press, Ithaca, 1983), p.2.
[9]. J. Ruggie, International Regimes, Transactions and change, in krasner (ed), Internation Regimes, pp.195-232.
[10]. L. Turner, oil companies in the International system (George Allen and unwin London, 1978), p. 30.

منابع:
از:‌ After Hegemony: cooperation and Discord in the world political Economy (princeton university press, princeton, 1984), pp.51-63.
دیدگاه هایی درباره سیاست جهان / گروهی از نویسندگان؛ با ویرایش ریچارد لیتل و مایکل اسمیت، 1389، علیرضا طیّب، تهران، 1389.