الگوهای شهرسازی در ایران

در آغاز قرن بیستم، شهرسازی، به معنای عمران شهری تعریف می‌شد. طی صد سال گذشته، به تناست تغییر شرایط اجتماعی- اقتصادی، و همچنین تحولات سیاسی و تجربیات علمی، برنامه‌‎ریزی شهری مراحل چندی را هم از نظر «محتوا» و هم از نظر «رویه» طی کرده و تبدیل به «برنامه‌ریزی و طراحی» (1) شده است. از این دیدگاه، برنامه‌‎ریزی شهری یکی از ارکان مدیریت شهری است، پیوند بین این دو، ارتقای کیفیت زندگی شهری را تضمین می‌کند. مدیریت شهری برای پاسخ‌گویی به مسائل و چالش‌های توسعه‌ی شهری، اجباراً به برنامه‌‎ریزی روی آورده است. زیرا مدیریت شهری بدون عقلانیت برنامه‌‎ریزی، قادر به کنترل، هدایت و نظارت بر توسعه و عمران شهری نخواهد بود. همچنین، بدون برنامه‌‎ریزی، آینده‌ی مطلوبی برای شهرها، قابل تصور نیست. با توجه به این ضرورت‌ها، هرچقدر مسائل شهری و خواست‌های مدیریت شهری ساده‌تر باشند یا پیچیده‌تر شوند، برنامه‌‎ریزی نیز ساده‌تر یا پیچیده‌تر خواهد شد.
نخستین طرح راهبردی در ایران تحت عنوان «تهران 80» و با زیرعنوان «طرح استراتژیک تهران» در سال 1374 توسط دفتر مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران برای کلان شهر تهران ارائه شد. بررسی مفاد و مواد این طرح نشان می‌دهد که هرچند به مفاهیم برنامه‌ریزی آگاهی دارد، اما فرایند آن را طی نکرده و تنها در سطح اهداف استراتژیک باقی مانده است. طی قرن گذشته، دامنه‌ی مسائل شهرنشینی، روزبه‌روز گسترده‌تر و ژرف‌تر شده است؛ بنابراین به تناسب این تحولات، الگوهای شهرسازی نیز از روش‌های ساده عمرانی مانند: احداث خیابان‌ها، پل‌ها و ساختمان‌ها به سوی روش‌های پیچیده‌تر ساماندهی محیطی و آمایش فضایی تحول یافته است. به سخن دیگر، از برنامه‌‎ریزی تک بعدی کالبدی به سوی برنامه‌‎ریزی چند بعدی راهبردی جهت‌گیری کرده است؛ بنابراین به منظور تحلیل رابطه‌ی مدیریت و برنامه‌‎ریزی شهری، به شکل گذرا، این الگوها بررسی می‌شوند. (جدول زیر)
جدول شماره‌ی 1. الگوهای شهرسازی در زمینه‌ی برنامه‌ریزی شهری
استخراج از منابع زیر: Cliff and Kenkins, 2001: 25؛ اجلالی، 1390: 383؛ وزارت مسکن و شهرسازی، 1387: 16؛ و سعیدنیا، 1395.

1. الگوی طرح‌های کالبدی (سینوپتیک) (2)

طرح‌های سینوپتیک صرفاً به اقدامات عمرانی راه و ساختمان در شهرها خلاصه می‌شوند و از این نظر، یعنی خلاصه و ساده بودن آن‌ها را سینوپتیک نامیده‌اند. طرح‌های کالبدی، در آغاز با خیابان کشی در شهرها، و احداث پل و ساختمان‌ها شروع شد؛ مانند اقدامات هوسمن در پاریس، آنسپاش در بروکسل و بوذر جمهری در تهران؛ اما به تدریج تکامل یافته و تا حد طرح‌ریزی شبکه‌ی خیابان‌بندی و احداث میدان‌ها و فضاهای کمکی ارتقا یافتند. این الگو در قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم در اروپا و امریکا رایج بود. در ایران، بعد از جنگ جهانی اول و تشکیل دولت مقتدر مرکزی به منظور نوسازی شهرها، این‌گونه اقدامات عمرانی در شهرها آغاز شد. یعنی درست در زمانی که این شیوه‌ی شهرسازی در اروپا منسوخ شده بود، و طرح‌های جامع جایگزین آن شده بود، این اقدامات در شهرهای ایران آغاز شد. از سال 1309، با تصویب قانون بلدیه و سپس قانون تعریض معابر در 1322 در شهرهای مختلف، اقدام به احداث خیابان‌های جدید گردید. این خیابان‌ها با قدرت رضاشاهی، اغلب از میان بافت‌های ساخته شده عبور داده می‌شدند. ورود اتومبیل به ایران و ضرورت توسعه‌ی سیستم حمل و نقل و احداث راه‌های مواصلاتی کشوری، ایجاب می‌کرد که این جاده‌ها از درون شهرهای سرراه عبور کنند و در چهار جهت اصلی شهر امتداد یابند. در چهارچوب سیاست نوسازی دولت مرکزی، شهرداری موظف بودند که بافت‌های شهری را به سرعت تغییر دهند؛ بنابراین هر شهرداری، تعریض یکی دو خیابان جدید را برای اجرا به وزارت کشور پیشنهاد می‌کرد. نخستین طرح‌های خیابان‌کشی در ایران عبارت‌اند از:
* نقشه‌ی خیابان‌کشی شهر همدان توسط یک مهندس آلمانی در سال 1309؛
* نقشه‌ی خیابان‌‎های شهر تهران توسط مهندسین فرانسوی در سال 1316؛
* نقشه‌ی خیابان‌های شهرهای مشهد، شیراز، قم، سمنان و ... در همان سال‌ها.
این نوع اقدامات در سال‌های 1320 و 1330، همچنان ادامه داشت. از سال 1334، با تصویب قانون شهرداری‌ها، برخی از وظایف جدید عمران شهری به عهده‌ی شهرداری‌ها گذاشته شد؛ به ویژه در برنامه‌ی دوم هفت ساله، برای برخی از شهرهای ایران، طرح‌هایی توسط مهندسین مشاور خارجی تهیه شد که اغلب، فقط شبکه‌ی معابر شهری را طرح‌ریزی می‌کردند. این طرح‌ها عبارت‌اند از:
* شیراز؛ طرح شهرسازی توسط مهندسین مشاور انگلیسی «گیبس (3) و شرکا» در سال 1338؛
* اصفهان؛ طرح شهرسازی توسط مهندسین مشاور آلمانی «کوکس» (4) در سال 1337؛
* سنندج؛ طرح شهرسازی توسط مهندسین مشاور انگلیسی «آلتون» (5) در سال 1337؛
البته برای برخی از شهرهای دیگر ایران، مانند ارومیه، بیجار و چند شهر دیگر نیز طرح‌هایی تهیه شد (اما مدارک آنها در دست نیست). گرچه این طرح‌ها برای اجرا به شهرداری‌ها ابلاغ می‌شدند، اما در عمل، کارایی چندانی نداشته و مبنای عملیات عمرانی شهرداری‌ها قرار نمی‌گرفتند.

1-1- طرح‌های هادی

در سال 1340، فردریش فایل (6) که در طرح کوکس اصفهان همکاری می‌کرد، به استخدام وزارت کشور درآمد و در دفتر جدیدی به نام «امور طرح‌ریزی» مشغول به کار شد. فایل و گروه همکاران او، تحول مهمی در تولید طرح‌های شهرسازی به وجود آوردند. این تحول که بعداً به نام «طرح‌های هادی» شهرت یافت، همچنان عبارت از یک نقشه‌ی شبکه‌بندی معابر بودند؛ اما از یک سو با تربیت کارشناسان معماری به عنوان شهرساز و از سوی دیگر توجه به ویژگی‌های کلی شهرها در ارائه، طرح یاد شده، فصل جدیدی در کار شهرسازی ایران به وجود آورد. از این نظر، طرح‌های هادی، نقطه‌ی عطفی در شهرسازی کشور محسوب می‌شوند. لازم به ذکر است که طرح‌های هادی در دفتر فنی و دفتر طرح‌ریزی وزارت کشور تهیه، و پس از تأیید رئیس امور طرح‌ریزی که به منزله‌ی تصویب طرح بود، برای اجرا به شهرداری‌ها ابلاغ می‌شد و شهرداری‌ها بدون اختیار، موظف به اجرای آن بودند. (صدری، 1393: 65)

1-2- تهیه‌ی برنامه‌ی پنج‌ساله

با تصویب قانون «عمران و نوسازی شهری» در سال 1347، وظایف جدیدی به عهده‌ی شهرداری‌ها گذاشته شد؛ از جمله اینکه شهرداری‌ها مکلف به تهیه و اجرای برنامه‌ی پنج‌ساله‌ی نوسازی و عمران شهری شدند. براساس این قانون، شهرداری‌ها مکلف شدند با راهنمایی وزارت کشور، برنامه‌ی عملیات نوسازی، عمران و اصلاحات شهر را برای مدت پنج سال براساس طرح جامع (طرح توسعه و عمران شهر) و متناسب با احتیاجات ضروری شهر، تنظیم و اجرا کنند. برنامه‌ی پنج‌ساله پس از تصویب در انجمن شهر به تأیید وزارت کشور می‌رسید؛ بنابراین برای پاسخ‌گویی به این نیاز، یک اداره کل به همین نام در وزارت کشور تأسیس شد. این اداره بنا به ضرورت‌های کاری با دفتر فنی و امور طرح‌ریزی، ارتباط نزدیکی برقرار ساخت؛ به این ترتیب فرصت مناسبی برای برنامه‌ریزی فعالیت‌های عمرانی شهرداری‌ها و هماهنگی با طرح‌های هادی به وجود آمد. (همان، 1393: 85)

2. الگوی طرح جامع و تفصیلی

این الگو در ابتدای قرن بیستم با نقد طرح‌های سینوپتیک یا طرح‌های فیزیکی تک بُعدی، طبق نظریات پاتریک گدس (7) در کتاب شهرها در تحول تئوریزه شد. گدس کاملاً تحت نفوذ آگوست کنت و نظریه پوزیتیویستی حاکم بر علوم در آغاز قرن بیستم بود. در سال 1933، اصول این نظریه در منشور آتن به تأیید مجمعی از معماران و شهرسازان مدرن CIM رسید. طرح جامع آمستردام، نخستین طرحی است که بر پایه‌ی این نظریه در سال 1934، تهیه و تدوین شد. نظرات پاتریک گدس و شاگردانش (مامفورد و کرومبی) و اصول منشور آتن، و پس از آن، قانون توسعه و عمران شهری انگلستان مصوب 1949، سبب گسترش الگوی طرح جامع در جهان شد. الگوی طرح جامع از سال 1920 تا سال 1960، الگوی بلامنازع بر سیستم برنامه‌‎ریزی شهری اروپا بود و نوسازی‌های بعد از جنگ اول و دوم جهانی، بر پایه‌ی اصول این طرح‌ها انجام پذیرفت. در تمام این مدت، الگوی غالب شهرسازی در ایران، طرح‌‎های خیابان‌کشی بود.

2-1- طرح جامع و تفصیلی در ایران از سال 1343-1357

درست در زمانی که طرح‌های جامع در اروپا مورد نقد و ایراد قرار گرفته بود و طرح‌های سیستمی (ساختاری) جایگزین آن می‌شد (در دهه 1960 میلادی)، این الگو در ایران پایه‌گذاری شد. در دهه‌ی 1340، چند اقدام شهرسازی صورت گرفت:
* تأسیس وزارت آبادی و مسکن در سال 1343؛
* تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در سال 1345؛
* تصویب قانون نوسازی و عمران شهری در سال 1347؛
* تصویب قانون شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در سال 1351؛
* قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی در سال 1353.
پیش‌زمینه‌ی این تحولات عبارت بودند از: اصلاحات ارضی و گسترش وسیع شهرنشینی، به علت هجوم روستاییان بی‌زمین به شهرها، و درآمد کلان نفت و اقدامات عمرانی وسیع در شهرها، طی برنامه‌های عمرانی سوم و چهارم و سپس برنامه‌ی پنجم. از این لحاظ می‌توان برنامه‌ی سوم عمرانی (46-1341) را نقطه‌ی عطفی در تشدید جریان توسعه و برنامه‌ریزی شهری ایران به حساب آورد. سپس در برنامه‌ی چهارم (51-1346) و برنامه‌ی پنجم (56-1351) تداوم یافت. در برنامه‌ی سوم عمرانی برای 14 شهر بزرگ ایران، طرح جامع تهیه شد. این شهرها عبارت‌اند از: تهران، کرج، تبریز، اصفهان، قزوین، رشت، بندر پهلوی (انزلی)، چالوس، نوشهر، سربندر، بابل، بابلسر، بندرعباس و بندرلنگه. طرح جامع بندر لنگه، نخستین طرحی است که در ایران در سال 1345 به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رسید. مرحله‌ی اول طرح جامع تهران در سال 1347، و طرح نهایی آن در سال 1349 به تصویب رسید.
در برنامه‌ی چهارم عمرانی، تهیه‌ی طرح 9 شهر دیگر در دستور وزارت مسکن و شهرسازی قرار گرفت که از جمله مهم‌ترین آنها عبارت‌اند از شهرهای آبادان، خرمشهر، اهواز، همدان، کرمانشاه، مشهد و شیراز. در برنامه‌ی پنجم، تعداد طرح‌های جامع برای شهرها به 62 طرح افزایش یافت. به طورکلی طی برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم، جمعاً برای 85 شهر ایران، طرح «مسکن و شهرسازی» در سال 1353، نظام شهرسازی کشور وارد دوره‌ی جدیدی شد. براساس این قانون، وزارت مسکن و شهرسازی بایستی برای تمام شهرهای بیشتر از 25 هزار نفر جمعیت، طرح جامع تهیه می‌کرد و برای شهرهای کمتر از 25 هزار نفر جمعیت توسط وزارت کشور- کماکان- طرح هادی تهیه می‌شد. به این ترتیب برنامه‌ریزی شهری دچار دوگانگی تشکیلاتی و روش‌های کار عملیاتی گردید. (صدری، 1393: 85)

بیشتر بخوانید: وجوه تمایز و بایسته‌های الگوی شهرسازی ایرانی اسلامی و غربی

 

2-2- طرح جامع و تفصصیلی در ایران از سال 1357 تاکنون

انقلاب اسلامی در آغاز کار، تشکیلات شهرسازی کشور را از کار انداخت و دچار چالش‌های بزرگی کرد. وقوع جنگ ایران و عراق، مسائل جدیدی را از نظر بازسازی شهرهای مناطق جنگی به میان کشید. تصویب برنامه‌ی توسعه‌ی اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی اول جمهوری اسلامی تا سال 1368 (بعد از جنگ) به تعویق افتاد. از این سال، مسئله‌ی احداث شهرهای جدید به عنوان بزرگ‌ترین اقدامات شهرسازی کشور و مسئله‌ی تهران و شهرهای بزرگ به عنوان مهم‌ترین موضوع‌های شهرسازی محسوب می‌شدند. با وجود تغییر اوضاع و احوال سیاسی و اجتماعی و در نتیجه شهرنشینی، برنامه‌ریزی و شهرسازی به شیوه‌ی قبل از انقلاب همچنان تداوم یافت و برای بسیاری از شهرها، طرح‌های تجدیدنظر تهیه شدند. این بار نیز تجدیدنظر طرح بندر لنگه و گنگ، جزء اولین طرح‌ها قرار گرفت. در این دوره، انتقادات زیادی به طرح‌های جامع و تفصیلی وارد می‌شد؛ اما گویی اراده‌ی تغییر الگو در آن شرایط بحرانی وجود نداشت. با وجود این برای اصلاح الگو، اقدامات بسیاری صورت پذیرفت:
* تصویب اساس طرح‌های شهرسازی (1365)
* تصویب قانون اراضی شهری (1366)
* تصویب طرح‌های آماده‌سازی زمین (1367)
* تصویب ایجاد شهرهای جدید (1368)
* تصویب آئین‌نامه تهیه طرح‌های توسعه و عمران شهرستان (1373)
* تصویب آئین‌نامه تهیه‌ی طرح‌های مجموعه‌ی شهری (1374)

3. الگوی سوم طرح‌های ساختاری (8)

3-1- الگوی طرح‌های ساختاری در جهان

از دهه‌ی 1950، تحت تأثیر نقدهای اساسی، ساختارگرایان (و آن ایک)، نگرش کارکردگرایی و مفاد منشور آتن (لوکوربوزیه)، و به طورکلی الگوی طرح جامع، زیر سئوال رفت. از ابتدای دهه‌ی 1960، تئوری سیستم (برتالانفی) به عنوان پایگاه نظری برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای مورد پذیرش گروه مشاوران (PAG) (9) قرار گرفت و طبق قانون 1968 و 1971 بریتانیا، شیوه یا الگوی طرح‌های «ساختاری» رایج شد. طرح‌های ساختاری، اسناد سیاستی فرادست سیاست‌های توسعه‌ی شهری درباره‌ی منطقه‌ی شهری است. در مقیاس پایین‌تر، طرح‌های محلی (LDP) (10) در مقیاس شهر و روستا تهیه و تدوین می‌شدند. طرح‌های محلی شامل «طرح‌های موضوعی» (11) و «طرح‌های محدوده‌ی عمل» (12) بود. این طرح‌ها در واقع جایگزین طرح‌های تفصیلی شدند، منتها در بخش‌های خاصی که اهداف و سیاست‌های طرح آن را پیشنهاد کرده باشد. در سال 2004، به تناسب شرایط برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه‌ی شهری در جهان، تغییرات در سیستم برنامه‌ریزی بریتانیا پدید آمد. خلاصه‌ی تغییرات در دو سطح منطقه‌ای و محلی عبارت‌اند از:
* در سطح ملی و منطقه‌ای: بیانیه‌های سیاسی- برنامه‌ریزی (PPS) (13): در چهارچوب این طرح، طرح‌های ساختاری برچیده شد و «سیاست‌های برنامه‌ریزی راهبردی» (14) یا «راهبرد فضایی منطقه‌ای» (15) جایگزین آن شد.
* در سطح محلی: طرح‌های توسعه‌ی محلی نیز با تغییرات محدودتر تحت عنوان «چهارچوب برنامه‌ریزی محلی» (LDF) (16) رایج شده است.
تمام این طرح‌ها متشکل از سیاست‌ها، برنامه‌ها و حجم بالایی از اسناد و تجربه‌های پیشین است.

3-2- الگوی طرح‌های ساختاری- راهبردی در ایران

در ایران در دهه‌های 1350 و 1360، الگوی طرح‌های جامع و تفصیلی مورد نقد قرار می‌گرفت، تا سرانجام با نقد طرح ساماندهی تهران (1372) در مقاله‌ی «اندیشه‌های خام در شهرسازی» (سعیدنیا، 1374)، و سایر نظراتی که توسط برخی از مهندسان مشاور و کارشناسان ارشد شهرسازی مطرح می‌شد، نگرش ساختاری- راهبردی به میان کشیده شد. در سال 1376، در زمان اصلاحات و تشکیل شوراها، زمینه‌های مساعدی برای اصلاح سیستم برنامه‌ریزی شهری در کشور فراهم آمد. در همان سال، با تشکیل کمیته‌ای در وزارت مسکن و شهرسازی برای بازنگری در محتوا و شکل تهیه‌ی طرح‌های شهری، طرح‌های جامع و تفصیلی مورد نقد قرار گرفت و طرح‌های ساختاری- راهبردی به عنوان جایگزین طرح جامع پیشنهاد شد. نتایج این پیشنهاد در گزارشی تحت عنوان «مبانی و چهارچوب بازنگری شرح خدمات طرح‌های شهری» در نسخه‌ی محدود منتشر و برای نظرخواهی به نهادهای برنامه‌ریزی ارسال شد. در آن گزارش، در بند مسائل و مشکلات نظری طرح‌های جامع چنین آمده است:
«اصولاً الگوی طرح‎های جامع سنتی بر مبنای نظریه مکانیستی و نظریه کارکردگرایی استوار است. این نظریه‌ها با توجه به ماهیت پیچیده و پویای شهر، ماهیتاً دارای محدودیت‌هایی است که نمی‌تواند شناختی همه‌جانبه و دقیق از کل حیات شهر و تحولات آن ارائه دهد؛ بنابراین بخشی از مشکلات و نارسایی‌های شهر و تحولات آن از الگوی طرح‌های جامع (و به علت محدودیت‌های نظری و محتوایی آن) سرچشمه می‌گیرد». (کمیته‌ی تعریف‌ها، 1378)
نخستین تجربه‌ی عملی طرح‌های ساختاری- راهبردی در سال 1381 و در طرح «جامع ساختاری- راهبردی تهران» تحقق یافت و سرانجام در سال 1386 به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رسید. سپس طرح‌های مجموعه‌ی شهری شیراز، مشهد و چند شهر دیگر نیز در چهارچوب همین الگو تهیه و تصویب شد. شرح این رخدادها مفصل و از حوصله‌ی این مقاله خارج است؛ اما از دیدگاه مدیریت توسعه‌ی شهری، اشاره به یک موضوع مهم در طرح ساختاری- راهبردی تهران ضروری است و آن تشکیل نهاد طرح جامع و تفصیلی تهران در سال 1382 است. سوابق قانونی و اداری شهرسازی شهر تهران ایجاب می‌کرد که برای تهیه‌ی طرح توسعه‌ی تهران بین شهرداری تهران و وزارت مسکن و شهرسازی، قرارداد همکاری دو جانبه منعقد شود. سرانجام در سال1382 پس از تلاش‌های بسیار، این نهاد تشکیل شد. مأموریت مشخص «نهاد»، تهیه‌ی طرح شهرسازی تهران با همان عنوان قانونی «جامع و تفصیلی» با همکاری شهرداری تهران و وزارت مسکن و شهرسازی بود.
طرح «جامع و ساختاری- راهبردی» تهران، نتیجه‌ی هماهنگی‌های پیگیر این نهاد به شمار می‌رود. هماهنگی میان 30 مشاور (22 مشاور مناطق 22‌گانه و 8 مشاور تخصصی) و هماهنگی با بیش از 20 سازمان دولتی و عمومی قرار گرفت (سعیدنیا، 1391). این نهاد در سال 1389 به علت انصراف وزارت مسکن و شهرسازی از همکاری، منحل و وظایف آن به مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران محول شد.
* نقاط قوت طرح «جامع، و ساختاری- راهبردی» تهران، بیش از هر چیزی در همکاری و هماهنگی (بسیار دشوار) بین دولت و شهرداری است که برای نخستین بار در چهارچوب قانونی اجرا شد و در قالب آن، 150 پروژه موضعی و موضوعی برای توسعه‌ی شهری پیشنهاد شد.
* نقاط ضعف طرح جامع ساختاری- راهبردی تهران، چیرگی نگاه کالبدی و کاربری بر نظام طراحی آن است که ضد طرح‌های راهبردی محسوب می‌شود.
* تهدیدهای طرح جامع تهران شامل هجوم سرمایه‌داری مستغلاتی بر اراضی شهری با اعمال نفوذ در مقررات و ضوابط ساخت و ساز، و مشارکت با شهرداری با استفاده از ضعف پهنه‌بندی کاربری زمین در مقیاس طرح‌های تفصیلی است. شهرداری تهران، طرح مذکور را در مقیاس کلان، تقریباً به حال خود رها کرده است و از آن مهم‌تر، تضاد میان وزارت مسکن و شهرسازی و مدیریت توسعه‌ی شهری به حال نخستین خود بازگشته و همکاری تبدیل به هماوردی شده است.
* فرصت‌های طرح راهبردی- ساختاری نیز شامل پشتیبانی وزارت مسکن و شهرسازی و مدیریت توسعه‌ی شهری از همکاری‌های مشترک و جلب هم‌فکری و هم‌اندیشی مهندسین مشاور شهرسازی برای آزمون یک کار جمعی گسترده بوده است.

4. الگوی طرح‌های راهبردی

4-1- الگوی طرح‌های راهبردی در جهان

در سال‌های بین 1980 تا 2000 میلادی، به دلیل «تحولات در نگرش برنامه‌ریزی و مدیریت»، تحت تأثیر علوم نظامی و بازرگانی جهانی، و به ویژه مدیریت کلان شهرهای بسیار بزرگ، الگوی طرح جامع و طرح ساختاری، هر دو کارایی خود را از دست دادند و نظریه‌ی مدیریت و برنامه‌ریزی استراتژیک یا راهبردی بر عرصه‌ی شهرسازی حاکم شد. همان‌طور که در بند قبلی نیز اشاره شد، در بریتانیای محافظه‌کار، سرانجام در سال 2004، الگوی طرح ساختاری برچیده شد و جای خود را به «طرح‌های راهبردی (فضایی)» سپرد. در حالی که این الگو از سال 1980 در برنامه‌ریزی شهری ایالات متحده امریکا در چهارچوب همان اصطلاح قانونی طرح جامع (17) برای شهرهای بزرگ (مثل سانفرانسیسکو)، طرح راهبردی تهیه شده است. طرح راهبردی بنا به تعریف برایسون عبارت است از «تلاش و کوشش نظام‌مند برای برگزیدن تصمیم‌های کلان و اجرای اقداماتی که بر ماهیت، مأموریت و عملکرد سیستم تأثیر بسزایی می‌گذارد» (Bryson, 2004: 5)؛ براساس این تعریف، در برنامه‌ریزی راهبردی، نظر و عمل با یکدیگر تلفیق شده و به صورت تعاملی و در چرخه‌ی تصمیم‌سازی تصمیم‌گیری، راهکارهای اجرایی را تحقق می‌بخشند. رویه‌ی طرح‌های راهبردی به طور خلاصه در دو سطح کلان و اجرایی انجام می‌پذیرد:

4-2- الگوی طرح‌های راهبردی در ایران

نخستین طرح راهبردی در ایران تحت عنوان «تهران 80» و با زیرعنوان «طرح استراتژیک تهران» در سال 1374 توسط دفتر مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران برای کلان شهر تهران ارائه شد. بررسی مفاد و مواد این طرح نشان می‌دهد که هرچند به مفاهیم برنامه‌ریزی آگاهی دارد، اما فرایند آن را طی نکرده و تنها در سطح اهداف استراتژیک باقی مانده است. نباید فراموش کرد که سال 1374، مصادف است با سال 1996 میلادی، سالی که مباحث و اقدامات «برنامه‌ریزی استراتژیک» رشد قابل توجهی کرده بود.
تجربه‌های بعدی، اغلب نارسانا و ناقص هستند و بیشتر جنبه‌ی نظری دارند و نسبت به مسائل عملیاتی کم‌اعتنا هستند. چنانچه گویی برنامه‌ریزی راهبردی، اسنادی نظری و آرمانی راجع به خواست‌ها و اهداف‌ کلی هستند. طرح‌های ساختاری- راهبردی کلان شهرهای ایران نیز از همین نارسایی برخوردارند! این طرح‌ها از یک سو تابع الگوی مطالعاتی «طرح‌های جامع و تفصیلی» هستند که با نگرش راهبردی (در سطح کلان) تهیه شده‌اند، ولی رابطه‌ی آن‌ها با عملیات اجرایی برنامه ضعیف است. در حالی که برنامه‌ریزی راهبردی، اصولاً متکی به عمل و اجرا است. برای نمونه در سال 1390، شهرداری تهران برای تهیه‌ی مرحله‌ی اول برنامه‌ی پنج‌ساله خود به کمک دانشگاه صنعتی شریف و با مشاوره‌ی نگارنده در زمینه‌ی طرح‌های شهرسازی، تلاش کرد راهبردها و راهکارهای طرح جامع (ساختاری- راهبردی) تهران را برای یک دوره‌ی دوساله، عملیاتی کند. در حین انجام این کار، به وضوح چند نقیصه‌ی زیر آشکار شد:
* نارسایی میان چشم‌انداز- اهداف و راهکارهای (سیاست‌های) پیشنهادی اجرایی؛ به طوری که می‌توان گفت طرح‌های موضعی و موضوعی فقط به پهنه‌بندی کاربری زمین متصل شده و با ساختار برنامه‌ای شهرداری تهران، ارتباط بسیار ضعیفی برقرار کرده است.
* بسیاری از پروژه‌های پیشنهادی در چهارچوب قانون بودجه‌ی عمرانی شهرداری نمی‌گنجد و به سختی می‌توان مشخص کرد که کدام یک از سازمان‌ها و نهادهای شهرداری موظف به انجام آن پروژه هستند. (سعیدنیا، 1391: 26و 27)
باید توجه داشت که برنامه‌ریزی راهبردی، برنامه‌ی عمل است؛ بنابراین موفقیت طرح‌های توسعه و عمران شهری بیشتر از روش‌ها و شیوه‌های مطالعاتی، به چگونگی سازمان‌دهی اجرایی و تحلیل امکان‌پذیری تحقق آن‌ها در عمل، وابسته است.

5. الگوی طرح‌های مشارکتی

5-1- الگوی طرح‌های مشارکتی در جهان

همان‌طور که در بریتانیا، برنامه‌ریزی راهبردی در بطن طرح‌های ساختاری منعقد و متولد شد و سرانجام جایگزین آن شد، برنامه‌ریزی مشارکتی نیز از درون طرح‌های راهبردی رشد کرد؛ زیرا عملیاتی کردن اقدامات اجرایی و پاسخ‌گویی به نیاز شهروندان به ویژه نیازهای خدماتی بدون مشارکت مردم تحقق نمی‌یافت. از لحاظ تاریخی و نظری، برنامه‌ریزی مشارکتی به سال‌های 1960 بازمی‌گردد. در انگاره‌ی طرح‌های حمایتی (18) (دیویدف)، برای نخستین بار این فکر مطرح شد؛ اما با شکست بعدی برنامه‌ریزی حمایتی، اندیشه‌های مشارکتی توسعه‌ی بیشتری یافتند.
مبانی برنامه‌ریزی مشارکتی در نقد برنامه‌ریزی «خِردگرا» شکل گرفت. صاحب‌نظرانی مانند «فارس‌تر»، «پتسی هیلی» و «چارلز هوک» بیش از دیگران، موضوع مشارکت شهروندان در برنامه‌ریزی شهری را در چهارچوب فلسفه‌ی «کنش ارتباطی» (هابرماس) گسترش دادند. پایگان این نظریه بر «گفت‌وگو» میان کنشگران و ذینفعان توسعه‌ی شهری استوار شده است. در این رویکرد، برنامه‌ریزان نقش «تسهیل‌گری» یا «میانجی‌گری» در فرایند گفت‌وگو و ارتباط سازی را ایفا می‌کنند. پیش نیاز این شیوه‌ی برنامه‌ریزی، دمکراسی و سپردن کار مردم به مردم است. مشارکت اجتماعات محلی و نهادهای مردم محور (19) با اعتقاد به عدالت اجتماعی و آزادی شهروندان پشتیبانی می‌شود. از لحاظ روش‌شناسی رویکرد مشارکتی، حق تقدم با شری آرنشتاین (20) است که مراحل برنامه‌ریزی را در چهارچوب یک نردبان هشت سطحی ارائه کرد.
بررسی مجموعه‌ی مقررات شهرسازی و معماری ایران مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری، نشان می‌دهد که چنین رویکردی در نظام برنامه‌ریزی کشور وجود ندارد، به طوری که حتی کاربرد اصلاحاتی نظیر «شهروند» و «مردم» در متون مقررات عمومی شهرسازی برای یک مورد هم مشاهده نمی‌شود و سازوکارهای حضور «شهروند» در فرایند تصمیم‎گیری نادیده گرفته شده است اساس برنامه‌ریزی مشارکتی، فرایند همکاری جمعی در تأمین خدمات شهری است. به همان دلیل، مقیاس آن در سطوح اجتماعات محلی به ویژه سطح محله‌ای است و مداخله در سطوح بالاتر به همکاری نهادهای دمکراتیک مؤثر مانند احزاب، NGOها، و شوراهای شهر و منطقه (شهرستان) گذاشته شده است. بنیادی‌ترین اندیشه در مشارکت‌پذیری برنامه‌های شهری، اعتقاد به اصل برابری فرصت‌ها برای شهروندان است. نکته‌ی کلیدی در برنامه‌ریزی مشارکتی کارآمد عبارت است از: نظریه‌ی «هدایت اجتماعی». این فرایافت را اتزونی (21) مطرح کرد: «برنامه‌ریزی در جوامع فعال که نیازمند بستر دمکراتیک است و از طریق مردم، برنامه‌ها به سوی برنامه‌ریزی هدایت می‌شود. این مدل، به نوعی از برنامه‌ها اطلاق می‌شود که از پایین به بالا بوده و توسط مردم، هدایت جمعی یا اجتماعی صورت می‌گیرد و جامعه در برنامه‌ریزی دخالت داده می‌شود». (مقیمی، 1386: 163) اجلاس سازمان ملل در زمینه‌ی سکونتگاه‌های انسانی (22) در سال 1996 در استانبول، برای بهبود زندگی شهری، دو پیشنهاد در زمینه‌ی مدیریت توسعه‌ی شهری ارائه کرده است: یکی، افزایش کیفیت معیارهای عملکرد مدیریت شهری و دیگری تشویق مردم به مشارکت در امور شهری. بررسی تجربه‌های کشورهایی که سعی کرده‌اند با اهرم مشارکت مردمی، به مبارزه با مشکلات شهری موفق شوند، نشان می‌دهد که مدیریت شهری بیش از جلب مشارکت مردم، نیازمند «اراده‌ی سیاسی» مردمی است.

5-2- الگوی طرح‌های مشارکتی در ایران

نخستین تجربه‌ی برنامه‌ریزی مشارکتی در ایران به تشکیل سازمان عمران و بهسازی بافت‌های فرسوده‌ی شهری باز می‌گردد. این سازمان در سال 1376 به منظور سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌های توسعه‌ی موزون، متعادل و پایدار شهری، همچنین به منظور استفاده از ظرفیت‎های کالبدی، اقتصادی و اجتماعی، و جلوگیری از گسترش بی‌رویه‌ی شهرها تشکیل شد. این سازمان در سال 1382، سیاست جدیدی برای «مشکلات بافت‌های فرسوده‌ی شهری» اتخاذ کرد. این سیاست تحت تأثیر الگوی پیشنهادی سازمان ملل و بانک جهانی تحت عنوان «راهبرد توسعه‌ی شهری (CDS)» (23) بر پایه‌ی جلب مشارکت ساکنین بافت‌های فرسوده تاکنون پیگیری می‌شود. برای تحقق این برنامه، دولت مهم‌ترین فعالیت‌های خود را بر سیاست «بسترسازی» متمرکز ساخت، به طوری که ضمن ایجاد زمینه‌های لازم برای حضور و مشارکت مردم در برنامه‌های بهسازی، تسهیلات لازم برای آن دسته از ساکنین فراهم آورد که توان لازم برای ورود به فرایند بهسازی را ندارند. سیاست‌های مورد عمل، علاوه بر توجه به ظرفیت‌های موجود، ابعاد جامع‌تری از مسائل را نیز مورد توجه قرار داد. دولت مرکزی ضمن تفویض و واگذاری امور شهری به کارگزاران محلی، از درگیری و دخالت مستقیم در پروژه‌های اجرایی پرهیز می‌کند. تأمین منابع مالی برنامه‌های بهسازی و نوسازی شهری به جای تکیه بر بودجه‌ی عمومی دولت، بر محور مشارکت با بخش خصوصی و خود ساکنان و مالکان استوار است (مدیریت شهری، ج دوم؛ 1393: 243).
مسئله‌ی برنامه‌ریزی مشارکتی بسیار فراتر از این نوع اقدامات و این‌گونه نهادها است. ساختار اداری و حقوقی مدیریت شهری و برنامه‌ریزی شهری در ایران خالی از رویکرد مشارکتی است. بررسی مجموعه‌ی مقررات شهرسازی و معماری ایران مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری، نشان می‌دهد که چنین رویکردی در نظام برنامه‌ریزی کشور وجود ندارد، به طوری که حتی کاربرد اصلاحاتی نظیر «شهروند» و «مردم» در متون مقررات عمومی شهرسازی برای یک مورد هم مشاهده نمی‌شود و سازوکارهای حضور «شهروند» در فرایند تصمیم‎گیری نادیده گرفته شده است (عبداللهی و صرافی، 1387: 24؛ به نقل از مدیریت شهری، جلد دوم: 423). جان ترنر، کارشناس و محقق سازمان ملل و بانک جهانی، مشارکت را در میزان نقش دولت و مردم به شکل زیر معرفی می‌کند:
معمولاً هر کسی که منابع و امکانات را فراهم می‌کند، به خود حق می‌دهد که در تصمیم‌گیری نیز دخالت کند. در جوامع مختلف، رابطه میان دولت و مردم در برنامه‌ریزی و مدیریت براساس دو مفهوم «فراهم کردن» و «تصمیم گرفتن»، به صورتی که در جدول زیر آمده است، تعیین می‌شود. در جدول زیر، چهار حالت ممکن قابل تصور است: براساس این مدل، سال‌های متمادی است که به علت ضعف شهرداری‌ها و اجتماعات مدنی، دولت فراهم می‌کند و خودش نیز تصمیم می‌گیرد. در سال‌های 1376 به بعد، (دولت اصلاحات) براساس قانون شوراهای اسلامی و نحوه‌ی مداخله در بافت‌های فرسوده‌ی شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی حاشیه‌ی شهرها (دهه 1380)، حالت دوم یعنی مردم فراهم می‌کنند، ولی همچنان دولت تصمیم می‌گیرد نیز مشاهده شده است، اما هیچ‌گونه نمونه‌ای از حالت چهارم، در عرصه‌ی مدیریت و برنامه‌ریزی توسعه‌ی شهری در ایران شکل نگرفته است. در این مورد باید گفت که به دلیل مقاوم بودن نظام سیاسی و نقش دولت، موانع بزرگی در پیش روی برنامه‌ریزی مشارکتی قرار دارد. از جمله تفکر جامعه به ویژه اقشار فقیر درباره‌ی «دولت پدرسالار» و ثروتمند که بر منابع عظیم درآمد نفتی دسترسی دارد، موانع فرهنگی- سیاسی مهمی است که پیش روی برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه‌ی شهری ایران قرار گرفته است.

نمایش پی نوشت ها:
1- Planning & Design
2- Synoptic (اجلالی، 1392: 350).
3- Gibbs
4- Kox
5- Alton
6- P. Feil
7- Gedds. P
8- Structural Plan
9- Planning Advisory Group
10- Local Development Plan
11- Subject Plan
12- Action Area Plan
13- Planning Policy Statements
14- Strategic Planning Policy
15- Regional Spatial Policy
16- Local Development Framework
17- Master Plan
18- Advocacy Planning
19- NGOs
20- Arnstein.sh
21- Etzoni
22- Habitat
23- City Development Strategy (CDS)

نمایش منبع ها:
اجلالی، پرویز، مجتبی رفیعیان و علی عسگری (1390)، نظریه‌ی برنامه‌ریزی؛ دیدگاه‌های سنتی و جدید؛ انتشارات آگه، تهران.
آزاد، رضا (1379)، مبانی نظری و کاربردی نظام‌مند؛ انتشارات خجسته، تهران.
برایسون، جان (1377)، برنامه‌ریزی استراتژیک برای سازمان‌های دولتی و غیرانتفاعی؛ ترجمه سهراب خلیلی شروینی، تهران: انتشارات یادواره کتاب.
برک‌پور، ناصر، اسدی، ایرج، تقدسی، رعنا (1387)، طرح‌های توسعه (کتاب راهنمای عمل صحیح)؛ تهران: انتشارات دانشگاه هنر.
بشیریه، حسین (1387)، موانع توسعه در ایران، تهران: انتشارات گام نو.
تودارو، مایکل (1370)، توسعه‌ی اقتصادی در جهان سوم؛ مترجم: غلامعلی فرجادی، تهران: انتشارات سازمان برنامه و بودجه.
توسلی، غلامعباس (1373)، جامعیت مفهوم توسعه؛ مجموعه مقالات سمینار جامعه شناسی و توسعه؛ تهران: انتشارات سمت.
توفیق، فیروز و دیگران (1384)، روش‌های شهرسازی نوین؛ به کوشش مجید غمامی و فرخ حسامیان، تهران: انتشارات مرکز مطالعاتی و تحقیقاتی شهرسازی و معماری.
حکیمی‌پور، ابوالقاسم (1377)، تصمیم‌گیری و مدیریت، مشهد: انتشارات آستان قدس رضوی.
دانشنامه مدیریت شهری و روستایی (1387)، انتشارات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور.
سعیدنیا، احمد (1382)، «سرشت استراتژیک برنامه‌ریزی و مدیریت شهری»؛ فصلنامه مدیریت شهری، شماره‌ی 14، سازمان شهرداری‌های کشور.
سعیدنیا، احمد (1382)، «مفاهیم و محتوای طرح‌های ساختاری و راهبردی»؛ مجله‌ی آبادی، شماره 39، تهران: وزارت مسکن و شهرسازی.
سعیدنیا، احمد (1387)، «تحقق‌پذیری طرح‌های شهری»، مجموعه‌ی مقالات توسعه شهری، شماره‌ی 1، تهران: نشر جامعه مهندسان مشاور ایران.
سعیدنیا، احمد (1390)، طرح‌های شهری در ایران، کتاب سبز راهنمای شهرداری‌ها؛ نشر سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، تهران.
سعیدنیا، احمد (1391)، «کالبدشکافی طرح جامع تهران»؛ نشریه‌ی شهرنگار، شماره 59، شهرداری تهران.
سعیدنیا، احمد (1392)، مدیریت شهری، کتاب سبز راهنمای شهرداری‌ها؛ تهران: نشر سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور.
شارمند، مهندسین مشاور (1378)، شیوه‌های تحقق طرح‌های توسعه‌ی شهری؛ وزارت کشور، تهران: مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر.
شهرداری تهران (1390)، برنامه‌ی عملیاتی شهرداری تهران؛ معاونت برنامه‌ریزی و توسعه‌ی شهری؛ تهران: مدیریت سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی راهبردی.
شیرازی، رضا (1390)، نوسازی، توسعه و جهانی شدن؛ تهران: نشر آگاه.
صدری، فریور (1393)، نوسازی، توسعه و جهانی شدن؛ تهران: نشر آگاه.
صدری، فریور (1393)، تحولات طرح‌ریزی شهری در ایران (دوران معاصر)، تهران.
فریدمن، جان (1385)، برنامه‌ریزی در حوزه‌ی عمومی؛ مترجم: عارف اقوامی مقدم، مرکز مطالعاتی و تحقیقاتی شهرسازی و معماری.
غلامرضا کاظمیان، حسین ایمانی جاجرمی، نویدسعیدی رضوانی، علی نوذرپور، اسماعیل صالحی، مجید عبداللهی و سید محمدهادی ایازی، (1392). مدیریت شهری. جلدهای اول و دوم. انتشارات تیسا.
مزینی، منوچهر (1377)، بررسی ساختار مدیریت شهری در ایران؛ وزارت کشور، مرکز مطالعاتی و برنامه‌ریزی شهری.
مطوف، شریف (1384)، مشارکت و ترویج محله‌ای و مدریت شهری محله‌های تهران؛ همایش توسعه‌ی محله‌ای، تهران.
مقیمی، محمد (1388)، اداره امور حکومت‌های محلی؛ تهران: انتشارات سمت.
مک لاوان، اندرو (1390)، ایجاد فضای شهری، مترجم: گیتی اعتماد، مانی معمار صادقی، بهادر نی همدانی، تهران: نشر معانی.
مهدی زاده، جواد (1382)، برنامه‌ریزی راهبردی توسعه شهری؛ تهران: وزارت مسکن و شهرسازی، معاونت شهرسازی و معماری، مهندسین مشاور فرنهاد.
نوروزفر، سید عبدالرحیم (1380)، مدیریت سازمان محلی و شهرداری‌ها؛ تهران: نشر بازتاب.
وزارت مسکن و شهرسازی (1378)، کمیته تعریف‌ها، شرح خدمات و قراردادها، معاونت شهرسازی و معماری.
وزارت مسکن و شهرسازی (1387)، اصلاح نظام مدیریت توسعه شهری در ایران؛ تهران: وزارت مسکن و شهرسازی، دفتر معماری و طراحی شهری.
Alexander, E.R. (2000), Rationality Revisited Planning Paradigm in post-modernist perspective. Journal of Planning Education and Research. No19, pp 242-256
Allmendinger, Ph. Michel chapman (1995), Planning beyond. John Willy & son.
Asia Development Bank (2004), City development strategies (CDS) reduce poverty manial
Bruton, M. and Nicholson M. (1989), strategic land-use planning the British development plan system. TPR.
Bryson, M. and Nicholson M. (1984), Local planning in practice. Hutchinson.
Cherry, E.G. (1996), Town Planning in British. Blackwell.
City Alliance (2001), City Development Strategies. The cities Alliance perspective, Washington DC, USA Cliff, Hague, and Paul Jenkins (2001), Place Identity, practicing and planning.
Colebatch, H.K. (2002), Policy. Open university press, Buchingham Philadelphia.
Development Plans, a good practice guide (1995), Great Britian Department of the Environment Transport and Rigion.
Faludi, A. (1973), Planning theory. Oxford Pergamon press
Faludi. A. (1989), Three paradigm of planning theories in healey et al (eds) planning theory. Pergamon press.
Friend, J. (1980), Planning in a multi-organization context. N.51
Friend, J. and Jessop W.N. (1976), local government and strategic choice (2ed) Oxford pergomon Press.
Hall, P. (1989), Urban & Regional Planning (2ed) unwinhyman. London.
Hall, P. (1996), The city of theory in Richard. T. Le Gates on Fredric Stout (eds) the city reader. Rout ledge press (365-376)
Harvey, M. and Jeronal (1987), A public perpective on strategical planning. J:APA. Vol. 53, N.1.
Karley, R. (1994), Management in local government, MacMillan
Michael, P. Brooks. Planner Press, APA. Washington, D.C.
Morphet, Janice (2008), Modern Local Government. Sage, London

منبع مقاله :
اسماعیل زاده، حسن، (1395) بنیان‌های نظری در مطالعات شهری؛ جلد یکم: مدیریت شهری (با نگاهی بر شرایط ایران)، تهران: تیسا، چاپ اول