اما گاه نظارت اداری فراتر از بررسی تخلفات قانونی است و شامل اقدامات، تصمیمات و دستورالعمل هایی است که با وجود مشروعیتی که دارد با روح منافع و مصالح عمومی سازگار نیست فرض کنیم که پلیس برای استقرار امنیت پیش بینی شده و اگر پلیس در اقدامات هر چند قانونی خود، موجب هراس و ناامنی شود، مشروعیت خود را از دست می دهد.
نظارت اداری به دو گونه متصور است
اول - نظارت ارتجالی
در نظارت ارتجالی، نهاد ناظر موظف است عملیات اجرایی و دستورالعمل ها را تحت نظر داشته و مشروعیت آنها را بررسی کند و در این نظارت، نیازی به این که شکایتی از عملکرد اداره مطرح شود، وجود ندارد. نهاد مسئول با بررسی و تشخیص عدم صلاحیت به طور مستقیم اقدام به ابطال یا تعدیل و یا تعلیق می کند.این نوع نظارت ممکن است توسط همان شخص انجام شود که خود اقدام کننده و یا صادر کننده دستور غیرقانونی بوده و گاه توسط رییس اداره و یا گروه خاصی که برای این منظور معین شده اند، انجام خواهد شد و ممکن است تشخیص عدم مشروعیت و غیرقانونی بودن اقدام توسط فرد یا گروه انجام شده و اقدام به ابطال یا تعدیل و یا تعلیق از طرف رییس اداره صورت پذیرد.
در نظارت های ارتجالی در حقیقت ناظر یا ناظران، نماینده دولت (مانند دادستان در شکایت بر علیه متخلفان و قانون شکنان تلقی می شوند و به همین دلیل باید توسط شبکه‌های اطلاعاتی گسترده ای تغذیه شوند و به روش‌های مختلف به اطلاعات اداری در خصوص اشخاص به طور محرمانه دسترسی داشته باشند و دستگاه‌های نظارت کننده به طور مداوم اطلاعات به دست آمده را ارزیابی و متخلفان واقعی را شناسایی کنند.
در نظارت ارتجالی از آنجا که شاکی خصوصی وجود ندارد، باید دقت بیشتری اعمال شود. زیرا ممکن است فقدان شکایت خصوصی به آن دلیل باشد که متخلف با ارضای اطرافیان و اصحاب رجوع و جلب رضایت آنان، تخلفات خود را پوشانیده و خود را در میان کارگزاران دلسوز و مورد رضایت جازده باشد. چنان که دیده شده گاه چنین افرادی تا سرحد تشویق و اخذ امتیاز هم موفق می شوند. تلاش در کسب رضایت دیگران و نشان دادن کوشش برای ارائه خدمات بیشتر، هر چند در مورد کارمندان و کارگزاران اجرایی، امری پسندیده و قابل ستایش است، اما اگر این نوع صفات برجسته اجرایی به عنوان پوششی برای استتار تخلفات و قانون شکنی استفاده شود، عاملی مشکل آفرین در ارزیابی و نظارت اداری تلقی می شود.
دوم - نظارت بر اساس شکایت
نظارت‌هایی که بر اثر شکایت و تظلم اعمال می شود، اغلب دارای انگیزه صحیح است و وجود شکایت می تواند اتهام تخلف از قانون را توجیه کند. در حالی که در نوع اول نظارت، بدبینی گزینه خوبی برای اتهام نیست و گزینه منطقی قابل شکایت، تنها می تواند بر مبنای نتایج حاصل از ارزیابی و سنجش اطلاعات به دست آمده باشد.به هر حال شکایت ها صد در صد واقعی نیستند و ممکن است با توطئه همراه باشند، اما شکایت به لحاظ این که از نارضایتی حکایت دارد، می تواند اماره وجود تخلفات باشد و دستگاه نظارت کننده بی گمان به دنبال این آماره ها است. اعمال نظارت بر اساس شکایت در عین این که یکی از ساده‌ترین راه‌های مطلوب نظارت به شمار می آید، اما عیوبی دارد که می توان آنها را در موارد زیر خلاصه کرد:
الف - شکایت منحرف کننده:
شکایت‌هایی که با انگیزه‌های مختلف و غیر واقعی و به صورت توطئه بر علیه اشخاص اقامه می شوند، گمراه کننده است و شاید دستگاه نظارتی را از انجام وظایف خود منحرف کند. بررسی و ارزیابی علل و عوامل این شکایت ها هر چند در اکثر موارد به وجود توطئه‌ها منتهی می شود لکن بسیار وقت گیر و موجب تضیع وقت و به طور کلی منحرف کننده است.این نوع شکایت ها می توانند تمام تلاش ناظر یا ناظران و یا دستگاه نظارتی را به خود اختصاص داده و آنها را از کار واقعی باز بدارد و شاید هم کار نظارت را به یک حرکت مارپیچی و دورانی که ابتدا و انتهای آن همواره به هم پیوسته است، مبدل کند. اگر به درصد این نوع شکایت‌های توطئه آمیز و غیر واقعی در میان شکایتها توجه کنیم، می توانیم میزان خطر ناشی در این نوع شکایات را به دست آوریم؛
ب - وحدت خواهان و داور:
با طرح شکایت بر علیه مقامات اجرایی و عوامل سازمآن‌های اداری، از آنجا که عوامل نظارتی در نظارت اداری، خود زیر مجموعه تشکیلات اداری هستند، در حقیقت می توان گفت که نظارت توسط سازمان اداری انجام می شود. در حالی که متهم به تخلف و عمل نامشروع اداری خود کارمند اداره است، بنابراین، سازمان اداری از یک سوء متهم و از سوی دیگر خود تشخیص دهنده تخلف و اثبات اتهام خواهد بود.این اشکال از خصوصیت درون نظارتی بودن نظارت اداری ناشی می شود و اگر شکایت هم از درون سازمان اداری مطرح شده باشد، در حقیقت، خوانده، خواهان و حکم، یک سازمان خواهد بود. این مشکل در خصوص دادگاه انتظامی قضات در مورد قوه قضاییه هم صادق است و خوانده و حاکم هر دو قاضی هستند و به یک نهاد تعلق دارند.
به نظر می رسد این اشکال تنها جنبه شکلی داشته و فاقد ملاک ماهوی است. زیرا اشخاص در همه این موارد، متعدد و مختلف هستند و انتساب خوانده، خواهان و حکم به یک دستگاه مشکل ماهوی ایجاد نمی کند، زیرا به هر حال همه در هر صورت تابعیت یک دولت و یک نظام را دارند. مشکل ماهوی در صورتی بروز می کند که سه طرف نظارت یا قضاوت، یک شخص حقیقی و یا حقوقی باشد.
در حالی که در نظارت اداری، شخص متخلف با شخص عهده دار مسئولیت نظارت همواره متفاوت است و اتحاد خوانده و حاکم هیچ گاه صدق نمی کند و همکار بودن آن دو در سطح سازمان اداری، هرگز شبهه تبانی را به وجود نمی آورد و مسئولیت نظارت، آن دو را در برابر و رقیب هم قرار می دهد. این پاسخ در خصوص دادرسی و رسیدگی به اتهام قاضی متخلف توسط قاضی دیگر هم به طور کامل صادق است؛
ج - غیر تخصصی بودن شکایات اداری:
رسیدگی به تخلفات اداری و موارد نامشروع در اقدامات اجرایی دستگاه‌های اداری توسط فرد یا هیأت نظارت کننده، همواره بر اساس ضوابط قانونی و کارشناسانه است، اما در مورد شکایات ممکن است، شکایت کننده در استنباط خود و تفسیر اقدامات دستگاه‌های اداری مرتکب اشتباه شده و به اصطلاحات قانونی توجه نداشته باشد و یا تفسیر و برداشت نادرستی از اقدامات و تصمیمات انجام شده، داشته باشد و این نقطه ضعف، خود، رسیدگی را طولانی تر و برای نهاد نظارت کننده وقت گیر و شاید هم مانع داشتن فرصت کافی برای رسیدگی‌های ضروری باشد؛د - مرحله پیش از نظارت:
رسیدگی به شکایات اداری در حقیقت باید در مرحله قبل از نظارت انجام شود و خود هرگز مشمول امر نظارت نیست. بلکه در صورت احراز ارتباط مفاد شکایت با تخلفات اداری، باید نظارت آغاز شود. چه بسا شکایت هر چند به ظاهر به مشروعیت اقدامات و تصمیمات اداری مربوط می شود، اما هدف آن، احقاق حق شاکی است؛هـ - ماهیت قضایی شکایت:
شکایتها به لحاظ هدف، متضمن مطالبه حق و یا احقاق حق است و به این جهت دارای ماهیت قضایی هستند و باید در دادگاه رسیدگی شوند و افزون بر این که شکایت باید پیشتر از شروع نظارت رسیدگی شود اصولا باید در دادگاه دادرسی شوند؛و - کنترل شکایات:
نظارت اداری بر اساس شکایت نمی تواند به صورت باز و نامحدود انجام شود و باید از نظر شکل، زمان، مهلت، محتوا، مستندات، مورد اتهام، شخص یا اشخاص متهم، محل وقوع موضوع اتهام، زمان وقوع، شاهدان و دیگر مسائل لازم در بررسی صحت و سقم شکایت، پیش بینی‌های لازم به عمل آید و شکایاتی پذیرفته و رسیدگی شوند که دارای شرایط لازم باشند.منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص202-198، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389
