نويسنده: مارتين گريفيتس
مترجم: عليرضا طيب
مترجم: عليرضا طيب
مجموعه ي شرايط و سياست هاي اقتصادي كه صندوق بين المللي پول و بانك جهاني (و ديگر وام دهندگان) انتظار دارند كشور وام گيرنده براي دست يافتن به منابع مالي به اجرا گذارد.
شرايطي كه صندوق بين المللي پول و بانك جهاني براي اعطاي وام مي گذارند با سطوح مختلفي از تعهدات همراه است که از قوي تر به ضعيف تر از اين قرار است:
1. پيش شرط ها يا اقدامات مقدماتي. اين ها اصلاحاتي هستند كه در جريان مذاكرات اخذ وام درباره شان توافق به عمل آمده است و بايد پيش از تصويب رسمي وام به اجرا گذاشته شوند. پس از به اجرا درآمدن اين اصلاحات. وام معمولاً در اقساط چندگانه به وام گيرنده پرداخت مي شود.
2. شرايط حقوقي يا معيارهاي مبنا (مطابق واژگان بانك جهاني) يا معيارهاي كارنمود (مطابق واژگان صندوق بين المللي پول). با عملي شدن اين شرايط، وام در اقساط متوالي پرداخت مي شود و در صورت عدم تحقق هدف تعيين شده، پرداخت وام تا زمان تحقق يافتن هدف يا توافق روي هدفي تازه به حال تعليق درمي آيد.
3. تعهدات ديگري مانند ملاك هاي ساختاري در برنامه هاي صندوق بين المللي پول. برآورده نشدن اين شرايط خود به خود موجب تعليق پرداخت اقساط وام به وام گيرنده نمي شود. اما عدم اجراي آن ها مي تواند موجب خودداري از پرداخت وام هاي ديگر يا تعيين شرايط دامنه دارتر و/يا سخت گيرانه تري شود.
سرشت مشروط سازي وام ها در گذر زمان به ميزان چشمگيري متحول شده است. موضوع الزامي بودن مشروط سازي وام ها در كنفرانس 1944 برتون وودز، كه صندوق بين المللي پول و بانك جهاني طي آن پايه گذاري شدند، مدنظر قرار نگرفت. هيئت اجرايي صندوق بين المللي پول مي توانست در مورد تعيين يا عدم تعيين شرايطي براي اعطاي وام تصميم گيري كند. از اين گذشته گرچه ممكن بود در مورد برخي اهداف با كشور وام گيرنده مذاكراتي صورت گيرد، اين كشور آزاد بود تا درباره ي ابزارهاي سياست گذارانه ي تحصيل آن اهداف رأساً تصميم گيري كند. براي نمونه، در دهه ي 1960 صندوق بين المللي پول اصراري بر استفاده ي كشورها از كاهش ارزش پول خود براي تعديل تراز پرداخت هاي شان نداشت و تصميم برخي كشورها را داير بر اتكاي دربست به محدوسازي شديد تقاضا مي پذيرفت.
بانك جهاني از همان ابتداي فعاليتش همواره برخي شرايط را براي وام گيرندگان تعيين كرده است و اين نمايان گر اين اعتقاد است كه وام هاي پرداختي براي طرح هاي اقتصادي در صورتي اثربخش تر خواهد بود كه ناكارايي هاي بالادستي و پايين دستي از ميان برداشته شود. شرايط بانك جهاني روي جنبه هاي كلان اقتصادي متمركز بود و شباهت بسياري به شرايط صندوق بين المللي پول داشت (پوشش دادن به كسري بودجه ي بخش عمومي، اعطاي اعتبار به بخش خصوصي، كسري حساب جاري) البته در مقايسه با آن به مراتب كم تر به جزئيات مي پرداخت زيرا وام دادن به طرح هاي اقتصادي به بانك جهاني اهرم نفوذ كافي نمي داد تا با بالاترين مقام هاي حكومتي مذاكره كند و شرايط مشروحي را براي آنان مقرر سازد.
در 1969 اصل مشروط سازي وام ها رسماً در اساسنامه ي صندوق بين المللي پول گنجانده شد. ولي تا ميانه دهه ي1970 صندوق شرايط نسبتاً ملايمي براي وام هاي پرداختي خود تعيين مي كرد. پس از تشيكل تسهيلات گسترش يافته ي صندوق در 1974 بود كه شرايط صندوق مشروح تر شد و ابزارهاي سياست گذارانه اي را هم كه براي حصول اهداف تعيين شده بايد به كار گرفته مي شد در برگرفت. تشكيل تسهيلات گسترش يافته ي صندوق نمايان گر بازشناسي رسمي اين حقيقت بود كه كشورهايي كه به صندوق بين المللي پول روي مي آورند تنها در كوتاه مدت به ياري صندوق نياز ندارند بلكه نيازمند ياري گرفتن در دوره اي طولاني تر هستند.
اين گسترش دامنه ي شرايط پرداخت وام مورد انتقاد حكومت هاي كشورهاي در حال توسعه قرار گرفت كه مدعي بودند شرايط وام با عنايت به اوضاع و احوال تك تك كشورهاي تعيين نشده است. اين انتقادات، صندوق بين المللي پول را برانگيخت تا در 1979 شرايط خود براي پرداخت وام را مورد بازبيني قرار دهد. حاصل اين بازبيني توصيه به صندوق براي توجه بيش تر به اولويت ها و ويژگي هاي هر كشور بود. در عين حال صندوق با افزودن اقدامات مقدماتي به معيارهاي كارنمود، سطح تازه اي ا شرايط را نيز مقرر داشت.
بانك جهاني در 1980 شروع به پرداخت وام هاي تعديل ساختاري كرد و بدين ترتيب از پرداخت وام هاي طرح نگر به وام هاي سياست نگر روي آورد و براي وام ها شرايط مشروح خُرده اقتصادي قائل شد (ـــ برنامه ي تعديل ساختاري). از اين گذشته، شرايط بانك جهاني مكمل شرايط صندوق بين المللي پول بود زيرا معمولاً شرط بانك جهاني براي پرداخت وام، انعقاد ترتيبات صندوق بين المللي پول بود. با بروز بحران بدهي ها، صندوق بين الملي پول و به ويژه بانك جهاني شرايط بيش تري براي برنامه هاي خود تعيين كردند و غالباً كشورهاي در حال توسعه براي دريافت وام هاي تازه چاره اي جز پذيرش اين گونه شرايط نداشتند.
در 1986 صندوق بين المللي پول تسهيلات تعديل ساختاري خود را به اجرا گذاشت و سطح سومي از شرايط يعني ملاك هاي ساختاري را به شرايط پيشين پرداخت وام افزود. اين شرايط تازه، سرشت خُرده اقتصادي روشني داشتند و نمايان گر توجه بيش تر صندوق به رشد اقتصادي بودند. شرايط ساختاري پرداخت وام به ميزان چشمگيري افزايش يافته و در ميان دهه ي1990 تقريباً بر تمامي برنامه ها مورد حمايت صندوق بين المللي پول گنجانده شده بود. به اجرا درآمدن تسهيلات رشد با كاهش فقر در سال 1999 موجب افزايش باز هم بيش تر شرايط پرداخت وام شد كه تنها تا حدودي تنيجه گسترش دامنه ي فعاليت صندوق بود زيرا در حوزه هاي سنتي مانند نرخ ارز و بخش مالي هم بر شمار شرايط تعيين شده از سوي صندوق افزوده گرديد. وانگهي براي حوزه هاي جديدي چون محيط زيست، مسائل جنسيتي، و بازار كار هم شرايطي تعيين شده است.
شرايط بانك جهاني براي پرداخت وام نيز از حيث دامنه و جزئيات افزايش يافته است. در اين زمينه به ويژه حسن اداره گري شايان تجه است. با اين كه تعداد شرايط ساختاري در برنامه هاي بانك جهاني به مراتب بيش تر از برنامه هاي صندوق بين المللي پول است ولي تصميم اين دو نهاد داير بر پيگيري اهداف مشابه يعني رشد اقتصادي و كاهش فقر در كشورهاي عضو، موجب همگرايي شرايط آن ها شده است.
در سال هاي پاياني دهه ي 1990 بانك جهاني و صندوق بين المللي پول اقدام به سهل تر كردن شرايط پرداخت وام كردند. اما در صندوق، اين اقدام به شرايط ساختاري محدود بود كه از كشوري به كشور ديگر تفاوت بسياري مي كرد و در شرايط كلان اقتصادي سنتيِ صندوق براي پرداخت وام هيچ گونه تغييري صورت نگرفت. در بانك جهاني از تعداد شرايط غيرالزامي كاسته شد. از اين گذشته بانك گاهي در نتيجه ي سهل تر شدن شرايط صندوق بين المللي پول از برخي شرايط ساختاري خود صرف نظر كرده است.
قائل شدن شرايطي براي پرداخت وام حاكي از ديدگاهي است كه مشروط سازي وام ها را جايگزين وثيقه هاي ارزشمند بين المللي مي داند كه گروگذاشتن آن ها از عهده ي كشورهاي مشتري صندوق بين المللي پول يا بانك جهاني خارج است. اين شرايط در صورت تحقق، هدفي جز تضمين بازپرداخت وام ها را دنبال نمي كنند. قائل شدن شرايط براي وام هاي سلطاني سابقه اي طولاني دارد و نمونه هاي جديدتر آن «فرمان محرم» سال 1881 در پي نكول حكومت عثماني از بازپرداخت وام هايش يا طرح هاي بازسازي متعلق به جامعه ملل در دهه ي1920 بوده است.
قائل شدن شرط براي پرداخت وام مي تواند از ديد كشور وام گيرنده نيز سودمند باشد. نخست، اين شرايط كشور وام گيرنده را مطمئن مي سازد كه اگر اقدامات سياست گذارانه اي را كه از پيش مقرر شده است به اجرا گذارد وام دريافت خواهد كرد. دوم، كشور وام گيرنده ملزم به اجراي برنامه ي اصلاحات مي شود زيرا پرداخت وام در گرو اجراي آن برنامه است. سوم، با نشان دادن پاي بندي حكومت وام گيرنده به انجام اصلاحات، به برنامه هاي اصلاحي آن حكومت اعتبار بخشد.
در مقابل گفته شده است كه مشروط سازي پرداخت وام به طور كلي نتوانسته است تغيرات مورد نظر را در سياست ها ايجاد كند زيرا شرايط وام را نمي توان «سازگار با مشوق ها» ساخت. در صورت زيرپا گذاشته شدن شرايط، تهديد به تعليق پرداخت وام چندان باورپذير نخواهد بود. يكي از دلايل اين امر آن است كه تعليق وام نتيجه ي بدتري به بار مي آورد كه همانا نكول كشور وام گيرنده از بازپرداخت وام به همراه عدم تغيير سياست هايش است. دليل ديگر آن كه با پرداخت نخسيتن اقساط وام به كشور وام گيرنده، كاركنان نهاد وام دهنده انگيزه ي نيرومندي براي «در جريان» نگه داشتن وام خواهند داشت. حكومت هاي وام گيرنده اي كه پاي بند اصلاح سياست ها نيستند با آگاهي از اين كه وام دهندگان زيرپا گذاشتن برخي از شرايط را تحمل خواهند كرد به فكر عدول از تعهدات خود افتاده اند.
بر پايه ي اين ديدگاه، مشروط سازي وام ها ذاتاً اقدامي شكست خورده است و بايد كنار گذاشته شود. وام و كمك بايد به كشورهايي داده شود كه از محيط سياست گذارانه ي «خوب» برخوردارند. اما كاربست اين توصيه با مشكلات چندي روبه روست از جمله اين كه بسياري از حكومت هاي جهانِ در حال توسعه نه سياست هاي كاملاً خوبي دارند و نه سياست هاي كاملاً بدي.
ـــ بانك جهاني؛ توسعه؛ دام بدهي ها؛ صندوق بين المللي پول؛ كمك خارجي؛ نوليبراليسم
گريفيتس، مارتين؛ (1388)، دانشنامه روابط بين الملل و سياست جهان، ترجمه ي عليرضا طيب، تهران: نشر ني، چاپ دوم1390
شرايطي كه صندوق بين المللي پول و بانك جهاني براي اعطاي وام مي گذارند با سطوح مختلفي از تعهدات همراه است که از قوي تر به ضعيف تر از اين قرار است:
1. پيش شرط ها يا اقدامات مقدماتي. اين ها اصلاحاتي هستند كه در جريان مذاكرات اخذ وام درباره شان توافق به عمل آمده است و بايد پيش از تصويب رسمي وام به اجرا گذاشته شوند. پس از به اجرا درآمدن اين اصلاحات. وام معمولاً در اقساط چندگانه به وام گيرنده پرداخت مي شود.
2. شرايط حقوقي يا معيارهاي مبنا (مطابق واژگان بانك جهاني) يا معيارهاي كارنمود (مطابق واژگان صندوق بين المللي پول). با عملي شدن اين شرايط، وام در اقساط متوالي پرداخت مي شود و در صورت عدم تحقق هدف تعيين شده، پرداخت وام تا زمان تحقق يافتن هدف يا توافق روي هدفي تازه به حال تعليق درمي آيد.
3. تعهدات ديگري مانند ملاك هاي ساختاري در برنامه هاي صندوق بين المللي پول. برآورده نشدن اين شرايط خود به خود موجب تعليق پرداخت اقساط وام به وام گيرنده نمي شود. اما عدم اجراي آن ها مي تواند موجب خودداري از پرداخت وام هاي ديگر يا تعيين شرايط دامنه دارتر و/يا سخت گيرانه تري شود.
سرشت مشروط سازي وام ها در گذر زمان به ميزان چشمگيري متحول شده است. موضوع الزامي بودن مشروط سازي وام ها در كنفرانس 1944 برتون وودز، كه صندوق بين المللي پول و بانك جهاني طي آن پايه گذاري شدند، مدنظر قرار نگرفت. هيئت اجرايي صندوق بين المللي پول مي توانست در مورد تعيين يا عدم تعيين شرايطي براي اعطاي وام تصميم گيري كند. از اين گذشته گرچه ممكن بود در مورد برخي اهداف با كشور وام گيرنده مذاكراتي صورت گيرد، اين كشور آزاد بود تا درباره ي ابزارهاي سياست گذارانه ي تحصيل آن اهداف رأساً تصميم گيري كند. براي نمونه، در دهه ي 1960 صندوق بين المللي پول اصراري بر استفاده ي كشورها از كاهش ارزش پول خود براي تعديل تراز پرداخت هاي شان نداشت و تصميم برخي كشورها را داير بر اتكاي دربست به محدوسازي شديد تقاضا مي پذيرفت.
بانك جهاني از همان ابتداي فعاليتش همواره برخي شرايط را براي وام گيرندگان تعيين كرده است و اين نمايان گر اين اعتقاد است كه وام هاي پرداختي براي طرح هاي اقتصادي در صورتي اثربخش تر خواهد بود كه ناكارايي هاي بالادستي و پايين دستي از ميان برداشته شود. شرايط بانك جهاني روي جنبه هاي كلان اقتصادي متمركز بود و شباهت بسياري به شرايط صندوق بين المللي پول داشت (پوشش دادن به كسري بودجه ي بخش عمومي، اعطاي اعتبار به بخش خصوصي، كسري حساب جاري) البته در مقايسه با آن به مراتب كم تر به جزئيات مي پرداخت زيرا وام دادن به طرح هاي اقتصادي به بانك جهاني اهرم نفوذ كافي نمي داد تا با بالاترين مقام هاي حكومتي مذاكره كند و شرايط مشروحي را براي آنان مقرر سازد.
در 1969 اصل مشروط سازي وام ها رسماً در اساسنامه ي صندوق بين المللي پول گنجانده شد. ولي تا ميانه دهه ي1970 صندوق شرايط نسبتاً ملايمي براي وام هاي پرداختي خود تعيين مي كرد. پس از تشيكل تسهيلات گسترش يافته ي صندوق در 1974 بود كه شرايط صندوق مشروح تر شد و ابزارهاي سياست گذارانه اي را هم كه براي حصول اهداف تعيين شده بايد به كار گرفته مي شد در برگرفت. تشكيل تسهيلات گسترش يافته ي صندوق نمايان گر بازشناسي رسمي اين حقيقت بود كه كشورهايي كه به صندوق بين المللي پول روي مي آورند تنها در كوتاه مدت به ياري صندوق نياز ندارند بلكه نيازمند ياري گرفتن در دوره اي طولاني تر هستند.
اين گسترش دامنه ي شرايط پرداخت وام مورد انتقاد حكومت هاي كشورهاي در حال توسعه قرار گرفت كه مدعي بودند شرايط وام با عنايت به اوضاع و احوال تك تك كشورهاي تعيين نشده است. اين انتقادات، صندوق بين المللي پول را برانگيخت تا در 1979 شرايط خود براي پرداخت وام را مورد بازبيني قرار دهد. حاصل اين بازبيني توصيه به صندوق براي توجه بيش تر به اولويت ها و ويژگي هاي هر كشور بود. در عين حال صندوق با افزودن اقدامات مقدماتي به معيارهاي كارنمود، سطح تازه اي ا شرايط را نيز مقرر داشت.
بانك جهاني در 1980 شروع به پرداخت وام هاي تعديل ساختاري كرد و بدين ترتيب از پرداخت وام هاي طرح نگر به وام هاي سياست نگر روي آورد و براي وام ها شرايط مشروح خُرده اقتصادي قائل شد (ـــ برنامه ي تعديل ساختاري). از اين گذشته، شرايط بانك جهاني مكمل شرايط صندوق بين المللي پول بود زيرا معمولاً شرط بانك جهاني براي پرداخت وام، انعقاد ترتيبات صندوق بين المللي پول بود. با بروز بحران بدهي ها، صندوق بين الملي پول و به ويژه بانك جهاني شرايط بيش تري براي برنامه هاي خود تعيين كردند و غالباً كشورهاي در حال توسعه براي دريافت وام هاي تازه چاره اي جز پذيرش اين گونه شرايط نداشتند.
در 1986 صندوق بين المللي پول تسهيلات تعديل ساختاري خود را به اجرا گذاشت و سطح سومي از شرايط يعني ملاك هاي ساختاري را به شرايط پيشين پرداخت وام افزود. اين شرايط تازه، سرشت خُرده اقتصادي روشني داشتند و نمايان گر توجه بيش تر صندوق به رشد اقتصادي بودند. شرايط ساختاري پرداخت وام به ميزان چشمگيري افزايش يافته و در ميان دهه ي1990 تقريباً بر تمامي برنامه ها مورد حمايت صندوق بين المللي پول گنجانده شده بود. به اجرا درآمدن تسهيلات رشد با كاهش فقر در سال 1999 موجب افزايش باز هم بيش تر شرايط پرداخت وام شد كه تنها تا حدودي تنيجه گسترش دامنه ي فعاليت صندوق بود زيرا در حوزه هاي سنتي مانند نرخ ارز و بخش مالي هم بر شمار شرايط تعيين شده از سوي صندوق افزوده گرديد. وانگهي براي حوزه هاي جديدي چون محيط زيست، مسائل جنسيتي، و بازار كار هم شرايطي تعيين شده است.
شرايط بانك جهاني براي پرداخت وام نيز از حيث دامنه و جزئيات افزايش يافته است. در اين زمينه به ويژه حسن اداره گري شايان تجه است. با اين كه تعداد شرايط ساختاري در برنامه هاي بانك جهاني به مراتب بيش تر از برنامه هاي صندوق بين المللي پول است ولي تصميم اين دو نهاد داير بر پيگيري اهداف مشابه يعني رشد اقتصادي و كاهش فقر در كشورهاي عضو، موجب همگرايي شرايط آن ها شده است.
در سال هاي پاياني دهه ي 1990 بانك جهاني و صندوق بين المللي پول اقدام به سهل تر كردن شرايط پرداخت وام كردند. اما در صندوق، اين اقدام به شرايط ساختاري محدود بود كه از كشوري به كشور ديگر تفاوت بسياري مي كرد و در شرايط كلان اقتصادي سنتيِ صندوق براي پرداخت وام هيچ گونه تغييري صورت نگرفت. در بانك جهاني از تعداد شرايط غيرالزامي كاسته شد. از اين گذشته بانك گاهي در نتيجه ي سهل تر شدن شرايط صندوق بين المللي پول از برخي شرايط ساختاري خود صرف نظر كرده است.
قائل شدن شرايطي براي پرداخت وام حاكي از ديدگاهي است كه مشروط سازي وام ها را جايگزين وثيقه هاي ارزشمند بين المللي مي داند كه گروگذاشتن آن ها از عهده ي كشورهاي مشتري صندوق بين المللي پول يا بانك جهاني خارج است. اين شرايط در صورت تحقق، هدفي جز تضمين بازپرداخت وام ها را دنبال نمي كنند. قائل شدن شرايط براي وام هاي سلطاني سابقه اي طولاني دارد و نمونه هاي جديدتر آن «فرمان محرم» سال 1881 در پي نكول حكومت عثماني از بازپرداخت وام هايش يا طرح هاي بازسازي متعلق به جامعه ملل در دهه ي1920 بوده است.
قائل شدن شرط براي پرداخت وام مي تواند از ديد كشور وام گيرنده نيز سودمند باشد. نخست، اين شرايط كشور وام گيرنده را مطمئن مي سازد كه اگر اقدامات سياست گذارانه اي را كه از پيش مقرر شده است به اجرا گذارد وام دريافت خواهد كرد. دوم، كشور وام گيرنده ملزم به اجراي برنامه ي اصلاحات مي شود زيرا پرداخت وام در گرو اجراي آن برنامه است. سوم، با نشان دادن پاي بندي حكومت وام گيرنده به انجام اصلاحات، به برنامه هاي اصلاحي آن حكومت اعتبار بخشد.
در مقابل گفته شده است كه مشروط سازي پرداخت وام به طور كلي نتوانسته است تغيرات مورد نظر را در سياست ها ايجاد كند زيرا شرايط وام را نمي توان «سازگار با مشوق ها» ساخت. در صورت زيرپا گذاشته شدن شرايط، تهديد به تعليق پرداخت وام چندان باورپذير نخواهد بود. يكي از دلايل اين امر آن است كه تعليق وام نتيجه ي بدتري به بار مي آورد كه همانا نكول كشور وام گيرنده از بازپرداخت وام به همراه عدم تغيير سياست هايش است. دليل ديگر آن كه با پرداخت نخسيتن اقساط وام به كشور وام گيرنده، كاركنان نهاد وام دهنده انگيزه ي نيرومندي براي «در جريان» نگه داشتن وام خواهند داشت. حكومت هاي وام گيرنده اي كه پاي بند اصلاح سياست ها نيستند با آگاهي از اين كه وام دهندگان زيرپا گذاشتن برخي از شرايط را تحمل خواهند كرد به فكر عدول از تعهدات خود افتاده اند.
بر پايه ي اين ديدگاه، مشروط سازي وام ها ذاتاً اقدامي شكست خورده است و بايد كنار گذاشته شود. وام و كمك بايد به كشورهايي داده شود كه از محيط سياست گذارانه ي «خوب» برخوردارند. اما كاربست اين توصيه با مشكلات چندي روبه روست از جمله اين كه بسياري از حكومت هاي جهانِ در حال توسعه نه سياست هاي كاملاً خوبي دارند و نه سياست هاي كاملاً بدي.
ـــ بانك جهاني؛ توسعه؛ دام بدهي ها؛ صندوق بين المللي پول؛ كمك خارجي؛ نوليبراليسم
خواندني هاي پيشنهادي
-2001 Boughton,J.Silent Revolution:The International Monetary Fund,1979-1989,Washington,DC:IMF.
-1997 Collier,P.Guillaumont,P.Guillaumont,S.and Gunning,J.W.Redesigning Conditionality,World Development 25,9;1399-407.
-2001 International Monetary Fund Conditionaltiy in Fund-Supported Programmes:Policy Issues,Washington,DC:IMF
-1998 killick,T.Aid and the Political Economy of Policy Change,London:Routledge.
آلبرتو پالوني
گريفيتس، مارتين؛ (1388)، دانشنامه روابط بين الملل و سياست جهان، ترجمه ي عليرضا طيب، تهران: نشر ني، چاپ دوم1390
