امنيت قضايي در بستر كارآمدي اداري

نويسنده: علي محمد فلاح زاده (1)

درآمد:

حمايت از فرد و منافع مشروع او در مقابل دولت ( در معناي عام)، قابليت پيش بيني و توان برنامه ريزي را مي توان از محوري ترين بنيان هاي ايده امنيت قضايي عادلانه فرض كرد. امنيت كه خود شاخه ها، تعابير و تفاسير متنوعي را جذب كرده است در اين معنا، محدوديت هايي را براي تصميم گيري در مورد افراد، پيش رو مي نهد به نحوي كه عدالت و انصاف نيز توجيه گر آن است. به بيان ديگر، امنيت حيات فردي و اجتماعي افراد و شهروندان ايجاب مي نمايد تا ثبات و قابليت پيش بيني در رفتارها و تصميمات دولت نمايان و مشهود باشد. بدين منظور حق هايي شناسايي شده اند كه بسياري از آن ها جنبه آييني و رويه اي دارند يعني تحقق بسياري از حق هاي ماهوي به شناسايي و تضمين آن ها بستگي دارد. به عنوان نمونه عطف بماسبق نشدن قوانين، مقررات و تصميمات، حق برخورداري از وكيل، حق اطلاع و آگاهي از محتواي پرونده، حق بهره مندي از رأي يا تصميم مستدل و مستند، حق بر آگاهي از مباني و دلايل رأي و تصميم همگي جنبه هاي آييني امنيت قضايي عادلانه اند، با اين حال اين حق ها مطلق نيستند و در بسياري از موارد با منفعت عمومي و كارآمدي اداري در تعارض قرار مي گيرند. اين نوشتار در صدد است تا به سوالات ذيل بپردازد و تا حد توان به آن ها پاسخ دهد. 1- امنيت قضايي عادلانه در حقوق اداري به خصوص در فرآيند تصميم گيري اداري به چه معناست و آيا اساساً از همان مختصات و ويژگي هاي ساحت قضايي برخوردار است؟ 2- محدوديت ها يا استثنائات اين حق چيست؟ 3- در فرض اين كه كارآمدي اداري و مديريت منفعت عمومي بتواند يكي از محدوديت هاي اين حق و استثنائات آن مقام باشد مقام اداري چگونه بايد ميان اين دو طيف متعارض يعني از يك سو حق بر امنيت قضايي و از سوي ديگر كارآمدي اداري و نفع عمومي تعادل و توازن برقرار نمايد و به همين ترتيب قضات ديوان عدالت اداري در مقام نظارت قضايي بر اين فرآيند چه عوامل و مؤلفه هايي را بايد در نظر بگيرند؟

1. ضرورت باز تعريف امنيت قضايي

از امنيت، امنيت قضايي و امنيت حقوقي تعاريف و برداشت هايي ارايه شده است، "امنيت اطمينان خاطري است كه بر اساس آن افراد در جامعه اي که زندگي مي كنند، نسبت به حفظ جان، حيثيت و حقوق مادي و معنوي خود بيم و هراسي نداشته باشند". 1. امنيت قضايي "حالتي است كه در آن، حيثيت، جان، مال و كليه امور مادي و معنوي انسان در حمايت قانون و در صيانت قوه قضاييه باشد" (3) به اين ترتيب "تامين و تضمين مصاديقي از حقوق بشر و شهروندي كه جنبه حقوق قضايي دارند، مي توانند تامين كننده حالتي به نام امنيت قضايي باشد و اين حالت خود، تأمين ساير مصاديق حقوق بشر و شهروندي را در پي خواهد داشت". (4) برخي نيز به درستي شرط تحقق امنيت قضايي را تحقق امنيت حقوقي دانسته اند، "اصل امنيت حقوقي يكي از مباني دولت حقوقي است كه خود دربرگيرنده اصول ديگري است كه به همراه آن ها مجموعه اي را تشكيل مي دهند كه با اعمال آن ها مجموعه روابط حقوقي شهروندان و نيز روابط آنان با نهادهاي حكومتي سامان يافته و از ثبات بيشتري برخوردار مي شود". (5) با اين حال سوال قابل طرح اين است كه آيا امنيت قضايي در ساحت حقوق اداري به خصوص تصميم گيري اداري همانند ساير حوزه هاست؟
در اين خصوص به دو نكته بايد توجه نمود، اول اين كه در رسيدگي قضايي قاضي در پي اجراي عدالت و كشف حقيقت است و از اين مجرا مي خواهد حكم قانوني را بر مصداق مشخص اعمال نمايد اما مقام اداري مسوول تامين نظم عمومي، ارايه خدمت همگاني و نظارت و تنظيم بازار است. (6) قانون هدف مقام قضايي است و قاضي تابع محض قانون است. وي از طريق انطباق حكم با موضوع به صدور حكم و حل و فصل دعوي مي پردازد اين در حالي است كه قانون براي مقام اداري چارچوب و وسيله عمل است و هدف نهايي تامين نفع عمومي است، قاضي به اندازه مقام اداري از آزادي عمل برخوردار نيست، علي القاعده وقتي وارد عمل مي شود كه شكايت يا درخواستي صورت گرفته باشد. (7) وي محدود به خواسته است و نمي تواند بيش از آن رأي دهد حال آن كه اداره تنها در صورت درخواست شهروندان مداخله نمي كند بلكه مي تواند راسا و بدون درخواست نيز مداخله و تصميم گيري نمايد، مقام اداري برخلاف قاضي مي تواند بيش از خواسته (8) را مورد حكم قرار دهد. در حقيقت، چنين تمايزي به ماهيت متفاوت اين دو باز مي گردد. اين سخن كه اهداف و مباني تصميم گيري اداري با رسيدگي قضايي متفاوت است كاملاً درست و به صواب نزديك است. از سوي ديگر مجموعه حق هاي رويه اي كه در پي ايجاد امنيت براي افراد هستند همگي سرشت ابزاري و تبعي دارند، به تعبير ديگر در خدمت حق هاي ماهوي هستند، اين حق ها مي خواهد فرآيند رسيدگي و تصميم گيري اداري را منصفانه نمايند، اما با اين حال از سوي ديگر اين مساله قابل طرح است كه آيا دغدغه منصفانه كردن فرآيند تصميم گيري اداري و حمايت از منافع و حقوق افراد لزوماً از طرق قضايي كردن آيين تصميم گيري ممكن است؟ يعني آيا همان حقوق قضايي به عرصه تصميم گيري اداري نيز تسري و تعميم داده شود؟ در بسياري از كشورها كدهاي حقوقي وجود دارند كه حاكم بر آيين تصميم گيري اداري اند، تصويب چنين كدهايي از اتريش با تصويب قانون عام آيين اداري (9) در 21 جولاي 1925 و در ايالات متحده با تصويب قانون آيين اداري (10) در سال 1946 آغاز شد. نمونه هاي ديگر عبارتند از قانون اقدامات اداري (11) مصوب 25 مي 1976 در آلمان، قانون آيين اداري (12) مصوب 7 آگوست 1990 در ايتاليا و قانون عام اداري (13) مصوب 1992 در هلند. نظام هاي حقوقي ديگر نظير كامن لا انگلستان نيز كماكان تركيبي از اصول ساخته قضاوت و آيين هاي خاص ناظر به برخي از فعاليت هاي اداري مشاهده مي شود. تصويب چنين قواعدي نشان مي دهد كه نظام هاي حقوقي در جهت آيين مند نمودن فرآيند تصميم گيري اداري حركت كرده اند و در اين مسير نيز از اصول و قواعد حاكم بر رسيدگي هاي قضايي كمك گرفته اند. با وجود اين، در تدوين و تصويب اين كدها به اختلاف اين دو ساحت توجه شده است. به عنوان نمونه اگرچه در مورد آيين هاي تصميم گيري اين اختلاف به چشم مي خورد كه عده اي برآنند كه هرگونه تلاش براي ايجاد اصول متحدالشكل و يكنواخت براي استفاده در همه انواع فعاليت هاي اداري محكوم به شكست است و عده اي ديگر به ايجاد استانداردهاي مشترك كه ريشه در انصاف دارند معتقدند و بر اين باورند كه ايجاد استانداردهاي يكنواخت موجب ساده سازي آيين ها براي شهروندان مي شود (14) اما در كامن لا انگلستان هنوز اصل بيان دلايل در عرصه تصميم گيري اداري يك اصل كلي نيست بلكه به صورت موردي بسته به الزام قانوني يا اقتضا منصفانه بودن تصميم گيري، تجويز مي گردد. در برخي از موارد نيز اداره در انتخاب ميان آيين هاي متنوع براي استماع حرف افراد، مختار است (چيزي كه در رسيدگي هاي قضايي به چشم نمي خورد) و يا آن كه در برخي نظام هاي حقوقي نظير آلمان، اصل كلي اين است كه نقص هاي شكلي در مرحله تجديدنظر قضايي نيز قابل رفع مي باشد. اين قواعد نشان مي دهد كه اگرچه نظام هاي حقوقي مختلف براي منصفانه شدن تصميم گيري اداري دست به تنظيم و تصويب قواعدي زده اند و در اين مسير از اصول و قواعد رسيدگي قضايي گرته برداري و كمك گرفته اند اما به تفاوت هاي اين دو نيز توجه داشته اند و با انعطاف خاص حقوق رويه اي در تصميمات اداري سعي شده در وظايف ذاتي و كاركردهاي اداره فعال و كارآمد خلل ايجاد نشود و از سوي ديگر جايگاه فرد و حقوق او در اين فرآيند ارتقا يابد. در هر حال نمي توان به طور كلي حكم داد كه مقام اداري همانند مقام قضايي ملزم به رعايت همان اصول و قواعد حاكم بر تصميم گيري قضايي است چرا كه اين دو ساحت متفاوت از يكديگرند و مقايسه آن ها چندان درست نيست. اداره در مقام تصميم گيري يكجانبه در مورد افراد ملزم به منصفانه رفتار كردن است اما قواعد و اصول رسيدگي منصفانه قضايي (از جمله حق هاي ناظر به تضمين امنيت قضايي) تا جايي كه قابليت اعمال در عرصه تصميم گيري اداري را داشته باشد و به وظايف و كاركردهاي عمومي مديريت اداري لطمه وارد نسازد قابل پياده كردن است. در غير اين صورت از قواعد و ابزارهاي ديگر براي منصفانه كردن تصميم گيري استفاده مي شود. به سخن ديگر، قواعد رسيدگي منصفانه و حق هاي قضايي در دادگاه ها ارزش ابزاري براي حق هاي ماهوي و يا انصاف و عدالت دارند بنابراين لزومي ندارد حتماً همين قواعد در آيين تصميم گيري اداري نيز اعمال شود، اگر از طريق و سازوكارهاي ديگري مي توان تصميم گيري اداري را منصفانه كرد تا هزينه هاي كمتري داشته باشد و به سرعت و كارآمدي اداري خلل كمتري وارد آورد و بر قواعد و سازوكارهاي قضايي ترجيح دارد.
دوم آن كه رويه قضايي كامن لا نشان مي دهد يكي از محدوديت هايي كه در ابتداي قرن بيستم بر سر اعمال اصول عدالت رويه اي در تصميمات اداري پديدار شده است تمايزي است كه دادگاه ها ميان تصميمات قضايي و اداري قايل شدند و اعمال اين اصول را فقط مختص تصميمات با ماهيت قضايي نمودند، اما پرونده هايي كه در قرن نوزدهم وجود دارد نشان مي دهد كه از اصل استماع در برخي از حوزه هاي اداري استفاده شده و به آن استناد شده است. بنابراين تا جايي که از واژه و قيد «قضايي» استفاده شده است در حقيقت منظور در معناي موسع آن است يعني هر جايي كه يك تصميم اتخاذ شده بر حقوق و منافع افراد تاثير منفي مي گذارد. با اين حال دادگاه ها قائل به نوعي تمايز شدند تا داشتن وصف و ويژگي قضايي يا شبه قضايي را شرط اعمال اصل استماع بدانند. (15) تصميمي كه در سال 1964 ميلادي و در پرونده ريدج گرفته شد باعث تغيير جهت گيري دادگاه ها نسبت به قواعد عدالت رويه اي شد، در حقيقت اين تصميم برخي از محدوديت هايي را كه تقريباً از سال 1914 ميلادي توسط دادگاه ها نسبت به اصول عدالت رويه اي وضع شده بود، برطرف كرد. (16) اگرچه پرونده ريدج باعث شد معنا و مفهوم تصميمات قضايي به مفهوم مطلوب خودش بازگردد با اين حال اين پرونده و تصميم آن احوال عدالت رويه اي را در جايگاهي قرار داد كه هنوز فقط نسبت به كاركردهاي قضايي اعمال مي گرديد اما بعداً رويه بر اين قرار گرفت كه هر نوع قدرت تصميم گيري اعم از قضايي، اداري يا اجرايي كه بر حقوق يا منافع افراد تأثير منفي بنهد بايد به صورتي اعمال گردد كه از حيث آئيني منصفانه و عادلانه باشد. (17) بر اساس اين رويكرد همه تصميم گيرندگان ملزم به اعمال صلاحيت خود به شيوه اي هستند كه نشان دهنده برقراري نوعي تعادل بين ضرورت و كارآمدي اداره و ضرورت توجه به حقوق و منافع شهروندان باشد. (18) در حقيقت امروزه الزام به منصفانه عمل كردن و انصاف ورزيدن باعث بهبود و ارتقاء كيفيت رويه اي فرآيند تصميم گيري شده و در مواردي كه در تصميم در طبقه بندي سنتي تصميم قضايي ( آن گونه كه قبل از پرونده ريدج تفسير مي شد ) قرار نمي گيرند اعمال مي گردد. (20) بعد از راي پرونده ريدج تمايز سنتي ميان تصميمات قضايي و اداري كم رنگ مي گردد اما كامل رها نمي شود و از سوي ديگر رويه قضايي كامن لا براي رفع كاستي مزبور و اعمال تضمينات رويه اي بر تصميمات اداري كه در طبقه بندي قضايي قرار نگرفته اند و بر حقوق و منافع افراد تأثير منفي نهاده اند از ظرفيت قاعده منصفانه عمل كردن بهره گرفته است. نتيجه آن كه امنيت قضايي كه حق هاي رويه اي در پي تضمين آن هستند، صرفاً محدود به تصميم گيري قضايي نيست بلكه مفهوم موسعي است كه هر نوع تصميم گيري اعم از قضايي، شبه قضايي و اداري را در بر مي گيرد. هر نوع تصميم گيري اداري كه بر سرنوشت، حقوق، منافع و انتظارات مشروع افراد تأثير منفي بگذارد مشمول اصل امنيت قضايي است، مفهوم موسع امنيت قضايي در كنار الزام به منصفانه رفتار كردن، اهداف اصل امنيت قضايي را در حقوق اداري برآورده مي سازد.
اصل 3 قانون اساسي يكي از وظايف دولت را تامين حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ايجاد امنيت قضايي عادلانه براي همه دانسته است، در بند 12 عبارت "امنيت قضايي عادلانه" در كنار تكليف به تأمين حقوق همه جانبه كه همه حقوق همه افراد از جمله حق هاي رويه اي و ماهوي را دربر مي گيرد اين امكان را فراهم مي نمايد تا تفسير از امنيت قضايي متضمن رويكرد موسع باشد و آن را به ساحت حقوق اداري و به خصوص تصميم گيري اداري نيز توسعه و تعميم دهد. همچنين اصل 22 حيثيت، جان، حقوق، مسكن و شغل افراد را از تعرض مصون دانسته است كه نسبت به بند 12 اصل 3 موسع تر مي باشد و علاوه بر امنيت قضايي در معناي مضيق ( رسيدگي قضايي ) شامل امنيت انساني كه در حقيقت امنيت قضايي يكي از مولفه هاي آن مي باشد، هم مي گردد، بويژه امنيت و مصونيت حقوق كه در اين اصل مورد تاكيد قرار گرفته است با رويكرد موسع نسبت به امنيت قضايي همخواني دارد و قابليت اين را دارد تا حق هاي رويه اي در فرآيند رسيدگي و تصميم گيري اداري را تحت عنوان امنيت قضايي يا امنيت و مصونيت حقوق پاسداري نمايد.

2. محدوديت هاي امنيت قضايي

به طور كلي اين نكته بايد مدنظر قرار گيرد كه حق هاي رويه اي كه در پي ايجاد امينت قضايي اند لزوماً در همه حال در مورد همه موضوعات اعمال نمي شوند. علي رغم آن كه در كامل لا دادگاه ها قبلاً ميان تصميمات اداري و قضايي نوعي تمايز قائل شده بودند و اين حق ها را صرفاً در مورد تصميمات با ماهيت قضايي اعمال مي كردند اما اكنون اين تفكيك بسيار كمرنگ شده است. (21) در پرونده "انجمن ملي حمايت از سلامت" تاكيد شده است كه يك گرايش بسيار قوي بين دادگاه ها وجود دارد مبني بر اين كه اصول عدالت رويه اي نسبت به همه تصميمات بايد اعمال گردد مگر در جايي كه قانونگذار صراحتاً يا تلويحاً اجراي آن را مستثني كرده باشد. يا هيچ گونه حقي در ميان نباشد (22). با اين حال مواردي كه ممكن است اصول عدالت رويه اي در اعمال دچار محدوديت گردند عبارتند از: 1- بيان صريح يا ضمني قانونگذار 2- عدم وجود حق قانوني به طوري كه اين فرض را مطرح نمايد كه قواعد عدالت رويه اي نبايد اعمال گردد 3- در مواردي كه تصميم گيري جنبه مقدماتي دارد و فوراً به تصميم نهايي منتهي نمي شود. 4- فقدان هرگونه رابطه قراردادي يا روابط قانوني مشابه با نهادهاي اداري و سازمان هاي ملي 5- علي القاعده در مورد اظهار نظرات كارشناسي و حرفه اي نيز اين اصول اعمال نمي گردد البته موارد استثنا در جايي كه حقوق شخص تحت تأثير نامطلوب قرار گرفته است در رويه قضايي كامن لا وجود دارد. 6- در برخي پرونده هاي مربوط به رسيدگي هاي انضباطي نيز ممكن است اصول عدالت طبيعي مستثني گردند. (23) به طور خاص، حق استماع يكي از تضمينات امنيت قضايي است كه ممكن است در موارد ذيل دچار محدوديت شود: بيان صريح يا ضمني قانونگذار، در جايي كه استماع يا افشاء و دسترسي به اطلاعات مغاير منفعت عمومي باشد، در موارد ضرورت، در مواردي كه از حيث اداري و اجرايي انجام استماع عملاً غيرممكن باشد، در صورتي كه تصميم غيرمنصفانه با يك تجديدنظر منصفانه جبران شده باشد. در جايي كه تصميم ماهيت مقدماتي داشته باشد و در وضعيتي كه اشتباه رخ داده هيچ تغييري در نتيجه پديد نخواهد آورد يا استماع در آن وضعيت پوچ و بي معني باشد (24) بر همين اساس امكان دسترسي به اطلاعات و اسناد ممكن است در جايي كه قانون صراحتاً يا تلويحاً بدان اشاره كرده باشد يا در جايي كه دسترسي به اطلاعات و اسناد مغاير منفعت عمومي جامعه باشد و يا در موارد ضرورت و وضعيتي كه عملاً امكان دسترسي وجود ندارد سلب يا محدود شود. در حقيقت سرعت و كارآمدي اداري براي تأمين بهتر منفعت عمومي است كه مقام اداري در هنگام تعارض ميان حق هاي رويه اي ناظر به تامين امنيت قضايي با منفعت عمومي و كارآمدي اداري بايد نوعي تعادل و توازن را بر اساس اصل تناسب برقرار نمايد.

3- فرآيند برقراري تعادل و توازن.

الف: عوامل و مؤلفه هاي مورد ملاحظه

قاضي ديوان عدالت اداري در مقام تعيين محتواي حق هاي تضمين كننده امنيت قضايي بر طيف وسيعي از عوامل و مؤلفه ها توجه خواهد كرد، اين مؤلفه ها عبارتند از: ماهيت منفعت افراد مخاطب تصميم اداري، نوع تصميمي كه اتخاذ شده است ( تصميم مقدماتي (25) است يا نهايي ) و نوع موضوع. هيچ يك از عوامل مذكور به تنهايي نمي تواند تعيين كننده باشد. در واقع ديدگاه بايد ميان سه نوع مؤلفه تعادل و توازن برقرار سازد:
1- منفعت افراد ذي مدخل
2- منافعي كه از اجراي تضمينات و حمايت هاي رويه اي عايد مي گردد.
3- هزينه هايي كه اداره و مديريت مستقيم يا غيرمستقيم، از اجراي تضمينات رويه اي متحمل مي گردد.
به عنوان مثال، در پرونده "روبرت ماكس ول" اين تعادل مطرح شده است، در اين پرونده كه بازرس ها از شركت هاي تجاري تحقيق و بازرسي انجام داده اند از آن ها تقاضا شده بود كه همانند تحقيقات قضايي به آن شركت ها و ثايق و تضميناتي ارائه دهند اما آن ها خودداري كردند و در نهايت دادگاه در مقام برقراري تعادل ميان مؤلفه هاي پيش گفته اعلام مي نمايد كه: "اگر چه بازرس متعهد به رفتار منصفانه بوده اند اما آن ها اين تعهد را نقض نكرده اند چرا كه دادگاه معتقد است كه دادن همه تضمينات و وثايق عليه منفعت اداره در تضمين محرمانگي امور ارزيابي مي گردد به علاوه سرعت تصميم گيري و ماهيت مقدماتي اين تحقيقات را نيز بايد به اين مجموعه افزود." (26)
اجراي عدالت رويه اي و تضمينات امنيت قضايي در مورد تحقيقات مقدماتي و بازرسي ها استدلال هاي متضادي را دربر داشته است. نهادها و ادارات عمومي استدلال مي كنند كه قواعد رويه اي در اين زمينه جايگاهي ندارند و افراد مدعي اند كه اين قواعد بايد با قدرت تمام اعمال گردند. (27) البته دادگاه ها در كامن لا، ابايي نداشته اند كه هر دوي اين نظرات را اجرا نمايند و معمولاً ديدگاه متعالي را برگزيده اند اما عدالت رويه اي و تضمينات امنيت قضايي در شكل كامل آن مورد توجه قرار نگرفته است.
تصميم دادگاه ها معمولاً به عوامل چندي بستگي دارد: نزديكي ميان تحقيقات و بازرسي اوليه و تصميم نهايي (28)، تفسير و برداشت از قانون موضوعه، اهميت و حساسيت موضوع براي افراد و ضرورت مديريت كارآمد و كارايي اداري (29). ديدگاه مجلس لردها در اين خصوص راهگشاست.
در پرونده "والزمن" (30) مجلس لردها اعلام نمود كه: "در حالي كه برخي از عناصر عدالت رويه اي مي تواند نسبت به تحقيقات و بازرسي مامورين ماليات نسبت به موديان مالياتي و تصميمات مقدماتي اعمال گردد اما فرصت مشاهده اظهارات و بيانات متقابل كميسيونرهاي اداره ماليات در مورد بيانيه مودي مالياتي ضرورتي نداشته است، هنوز تصميم نهايي اتخاذ نشده است و چنانچه قرار باشد مودي مالياتي بتواند راجع به اظهارت متقابل كميسيونرهاي اداره ماليات تفسير و جواب متقابل بدهد و دوباره كميسيونرها بخواهند نسبت به اين تفاسير مطالب جديدي ارائه دهند نوعي تسلسل بي پايان بوجود خواهد آمد كه مديريت مطلوب امور را دچار وقفه و سكون خواهد كرد." (31)

ب: ماهيت فرآيند برقراري تعادل

در مورد ماهيت فرآيند برقراري تعادل و توازن ميان عوامل و مؤلفه هاي پيش گفته بمنظور تعيين محتواي تضمينات رويه اي امنيت قضايي چند رويكرد قابل توجه است:
رويكرد اول: اين رويكرد بر آن است كه ايجاد تعادل و توازن نه تنها مستلزم تعيين و معرفي منفعت افراد ذي مدخل است بلكه متضمن قضاوت در مورد اين مسأله هم هست كه آن منفعت چقدر اهميت دارد. (32)
رويكرد دوم: اين رويكرد در فرآيند برقراري تعادل و توازن، عوامل ديگري را مورد ارزيابي قرار مي دهد، نظير منفعت عمومي و اجتماعي و هزينه هاي تضمينات رويه اي كه ممكن است بسيار مشكل زا باشد. البته اين ارزيابي يك نوع ارزيابي رياضي محور و آمارگونه نيست بلكه تصميم گيري در مورد اين مساله خواهد بود كه چه هزينه ها و منفعت هايي بجا و مناسب هستند كه اين امر نيز يك وظيفه بسيار سخت و دشوار است. (33)
رويكرد سوم: بر اساس اين نگاه، برقراري تعادل و توازن نبايد ما را به اين نتيجه رهنمون سازد كه همه اين نوع فرآيندها بر فرض هاي مشابه و يكساني استوار شده اند به عنوان مثال فرض هايي كه اساساً يك قانون يا رويكرد اقتصادي به عدالت رويه اي و امنيت قضايي را شكل مي دهند ممكن است با فرض هايي كه بر رويكردهاي حق محور در فرآيند تصميم گيري تأكيد مي ورزند متفاوت باشند.
رويكرد هزينه فايد بمنظور برقراري تعادل براي تعيين سطح متناسب اعمال تضمينات و حمايت هاي رويه اي امنيت قضايي در صحبت هاي قاضي پوسنر (34) آمده است، او اين سئوال را مطرح مي نمايد كه هزينه امتناع از اجراي استماع در يك پرونده چقدر است؟ چگونه امكان بروز اشتباه بوسيله استماع كاسته مي گردد و اگر اين اشتباه رخ دهد هزينه آن چقدر است؟
بنابراين با در نظر گرفتن هزينه اشتباه و هزينه استماع كه اشتباهات را كاهش مي دهد و مقايسه آنها تصميم گيري خواهيم نمود. (35) اين رويكرد نگاه منفعت گرايي و سودانگاري (36) به امنيت قضايي و حق هاي رويه اي دارد كه مي توان آن را در انديشه بنتهام (37) رديابي كرد.
اين نوع نگاه، مصون از انتقاد باقي مانده است. ماسو (38) يكي از نويسندگان عدالت رويه اي معتقد است كه اولاً چنين رويكردي باعث ايجاد تمايل شديد نسبت به اطلاعات قابل خدشه و غيرشفاف و مبهم و غيرقابل شناخت مي شود. (39) در حقيقت وظيفه حساب و حسابداري براي برقراري تعادل از طريق تحليل و ارزيابي هزينه ها و منافع اجتماعي بسيار سخت و دشوار است. بعلاوه تأثيرات پويايي تحولات رويه اي غيرقابل پيش بيني هستند.
دوم اين كه رويكرد مزبور اين خطر را دارد كه ممكن است حق هاي رويه اي را كه ارتباط مستقيمي به تضمين درستي و صحت فرآيند تصميم گيري اداري ندارند كم اهميت تلقي نمايد (40)
با وجود اين، علي رغم مطالب گفته شده بايد يك نوع از برقراري تعادل و توازن پذيرفته شود، در اين خصوص به ديدگاه دوركين توجه خواهيم كرد. دوركين ميان ضررهاي حداقلي و ساده (41) و ضررهاي اخلاقي (42) قائل به تمايز مي شود، در حقيقت ضرر نوع دوم صرفاً به خاطر ناعدالتي است. از نظر او اين عامل ناعدالتي يك نوع ضرر اخلاقي است يعني او اين عامل ناعدالتي را ضرر اخلاقي مي نامد. (43) او معتقد است كه مردم از اين حق بهره مند هستند كه مؤلفه ها و عامل هاي ناعدالتي در هر تصميمي مورد توجه شايسته قرار گيرد و به درستي ارزيابي شود، اما اين مساله به معناي آن نيست كه شهروندان خود به خود از حق استماع نسبت به همه قلمروها و ساختارهاي خاص برخوردار باشند يا برعكس آن. اين كه آيا مردم از حق استماع و به طور كلي از تضمينات رويه اي امنيت قضايي برخوردار باشند يا نه؟ بستگي به عوامل گوناگوني دارد كه آشكارا همان عواملي است كه در پرونده ( Mathews ) مطرح شده است. (44) در اين پرونده دادگاه عالي ايالت متحده آمريكا امكان دسترسي به حق هاي رويه اي را بسته به عوامل ذيل مي داند:
1- منفعت افراد
2- خطر و احتمال محروميت افراد از منافعشان به صورت اشتباهي
3- اهميت و ارزش احتمالي تضمينات رويه اي اضافي
4- منفعت حكومت شامل هزينه هايي كه از طريق شرايط و استلزامات رويه اي اضافي بر حكومت تحميل مي گردد. (45)
البته او در مقام ارزيابي اين راي معتقد است كه دادگاه اشتباه كرده است اما نه در ارزيابي عوامل مربوط كه ذكر شد بلكه اشتباهش اين بوده است كه در ارزيابي كفه خواهان فرض كرده كه تنها ضررهاي ساده و حداقلي وجود دارد، اين در حالي است كه كفه خواهان بايد انعكاس دهنده ارزيابي درست و صحيح از احتمال وجود ضررهاي اخلاقي هم باشد.
حسن ديدگاه دوركين، در اين است كه پذيرش اين ايده كه عوامل و مؤلفه هاي ناعدالتي ( ضرر اخلاقي ) هم وجود دارد باعث مي شود كه فرآيند برقراري تعادل ميان مؤلفه هاي گوناگون ماهيت منفعت افراد را دست كم نگيرد و اهميت حقوق آن ها ناديده گرفته نشود. اما انتقاد وارده بر اين ديدگاه اين است كه ديدگاه او جامع نيست چرا كه محدود به مواردي است كه افراد يك حق اساسي و مهم داشته باشند و بقيه موارد را در برنمي گيرد. (46) گاليگان نيز معتقد است اين محدوديت غيرقابل توجيه است. (47) با اين حال نمي توان منكر اهميت و كارآمدي نظر دوركين شد، اگرچه تشخيص و ارزيابي عوامل ناعدالتي (ضررهاي اخلاقي) توسط دادگاه، كاري دشوار به نظر مي رسد.

فرجام سخن:

همانطور كه مشخص شد، در حقوق اداري و به خصوص در زمينه تصميم گيري اداري حق هاي رويه اي ناظر به تامين امنيت قضايي به دليل متفاوت بودن مباني و مختصات رسيدگي و تصميم گيري اداري با رسيدگي و تصميم گيري قضايي انعطاف بيشتري برخوردار مي باشند. اداره وظيفه تامين نظم عمومي و ارائه يا نظارت بر ارائه خدمت عمومي را بر عهده دارد و در اين مسير نيازمند كارآمدي، سرعت و كاهش هزينه هاي اقتصادي و مالي است، از سوي ديگر، تضمينات رويه اي كه در پي تامين امنيت قضايي برآمده اند همگي خادم ارزش هاي نظير عدالت و انصاف و حق هاي ماهوي اند. از اين رو سرشت ابزارگونگي آن ها بسيار قوي مي نمايد، بنابراين در مسير برقرراي امنيت قضايي و منصفانه كردن رسيدگي و تصميم گيري اداري از هر تضميني كه كمتر به كارآمدي اداري خدشه وارد كند و هزينه هاي اقتصادي كمتري داشته باشد استفاده مي شود. به علاوه در مواردي كه اين تضمينات با منفعت عمومي كه از جمله آن ها منفعت اداره در مديريت كارآمد امور عمومي است، در تعارض قرار گيرد ممكن است به كنار نهاده شود، در اين فرآيند مقام اداري در حين تصميم گيري و قاضي ديوان عدالت اداري در مقام نظارت قضايي با دو طيف متعارض ( منفعت عمومي و امنيت قضايي ) مواجه مي گردند كه با توجه به عواملي همچون امنيت حقوق و منافع افراد، خطر محروميت افراد از حقوقشان، هزينه هاي تضمينات اضافي، منفعت حكومت شامل هزينه هاي اقتصادي و كارآمدي مديريت امور عمومي، به برقراري تعادل و تناسب دست خواهند زد. در اين فرآيند ضررهاي ناشي از ناعدالتي و تبعيض نبايد ناديده گرفته شود و حق هاي اساسي شهروندان نمي تواند با توسل امنيت قضايي متضمن توجه به حق ها و تضمينات رويه اي در مورد هرگونه تصميم گيري اعم از قضايي، اداري و اجرايي است كه در آن حقوق و منافع مشروع و انتظارات معقول افراد دچار خدشه و آسيب مي گردد. بند 14 اصل 3 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كه صحبت از امنيت قضايي عادلانه نموده در كنار اصل 22 قانون اساسي كه رويكرد موسع تري را در بردارد و از امنيت و مصونيت حقوق سخن به ميان آورده است، ظرفيت قانوني را براي مدون سازي و توجه بيشتر به اين مفاهيم در نظم حقوق اساسي ايران، عرصه قانون گذاري عادي و رويه قضايي عدالت اداري پيش رو مي نهد.

پي‌نوشت‌ها:

1. دانشجوي دكتراي حقوق عمومي دانشگاه شهيد بهشتي
2. هاشمي، سيدمحمد، "حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران"، جلد دوم (حاكميت و نهادهاي سياسي)، قم، مجتمع آموزش عالي، قم، 1375، ص 156.
3. زارعي، محمدحسين، "امنيت قضايي به مثابه حق"، مجلس و پژوهش، سال 14، شماره 56، ص 15.
4. همان، ص 42.
5. ويژه محمدرضا، "امنيت حقوقي به مثابه شرط تحقق امنيت قضايي"، راهبرد، شماره 58، سال بيستم، بهار 1390، ص 126.
6. تحولات جديد در ماهيت دولت به جايگزيني مفهوم دولت به عنوان مقررات گذار (state as regulator) به جاي دولت به عنوان ارايه دهنده (state as provider) خدمات منجر شده است. نك: هداوند، مهدي، "حقوق اداري تطيقي"، جلد اول، سمت، چاپ اول، ص 65. هداوند، مهدي، "درآمدي بر مقررات گذاري اقتصادي"، مجلس و پژوهش، سال 14، شماره 56، صص 2-32.
7. البته امور حسبي از اين قاعده مستثني است به اين معنا كه موقوف به درخواست، ترافع و شكايت نمي باشد. نك: ماده يك قانون امور حسبي مصوب 1319/4/2
8. Ultra petita
9. General law on Administrative procedure
10. Law on administrative procedure
11. Law on administrative proceeding
12. Administrative procedure Act (APA)
13. General law on the administration
14. هداوند، مهدي، "حقوق اداري تطبيقي"، همان، صص 67-68.
15. Craig, p.p, "Administrative Law", sweet & Maxwell, 2003, p. 404.
16. Bailey, jones & mowbray, "cases and materials Administratione law", 1997, p 419.
17. The duty to act Fairly
18. Re Hk, an infant [1967] 2 QB617. Allex, carroll, "constitutional and administrative law" Longman, 2007, p 341.
19. ibid, p 341
20. ibd, p 341
21. Neil Hawke, LLB, "Introduction to Administrative law", Cavendish publishing, 1998, p.153.
22. Gaiman v. Natural Association for mental health (1971)
23. Neil, Hawke, op.cit, pp 153-157.
24. Andrew, le sueur javan, herberg, "constitonal and administrative law", Routledge cavendish, 1994, pp.264-269.
25. preliminary
26. Maxwell V.Department of trade [1974]Q. B. 523.
27. craig, p.p, op, cit, p.425. Galligan, D.J."due process and fair procedures", oxford, 1996, p.360.
28. Final decision
29. Administratine efficieney
30. Wiseman v.Borneman
31. Ibid, p 426.
32. براي مثال در پرونده (Mcinnes) اعلام شده است كه تصميم گيري در مورد استرداد و لغو مجوز در مقايسه با درخواست اوليه و مقدماتي دريافت مجوز منفعت مهم تر و پراهميت تري است [البته اين استدلال در همه مصاديق و موارد صادق نخواهد بود.]
MCIannes V.onslow-fone [1978] 1 w. L. R. 1520 at 1530.
33. Mashaw, "the suprem courts Due process calculus for adminis trative adjudication" in mathews v.Eldvidge, 44u, chi, L. R. 28, at 47-48 (1976).
34. posner
35. posner, "Economci analysis of law", little Brown, 2 nd, 1970, p 430.
36. Utilitarianism
37. Bentham
38. Mashaw
39. J.Mashaw, "Due process in the Adminstracive state", yale university press, 1985, p.115.
40. Ibid, p 138
41. Bare harm
42. Moral harm
43. craig, p.p, op.cit, p.431.
44. Ibid, p 431
45. Mathews, v.Eldridge, (1976), 424, us, 319
46. masha, op. cit, p, p 117
47. see: Galligan, op. cit, p. 104-107.