نويسنده: مصطفي عسکريان
مقدمه
با توجه به سازمانها و تشکيلات آموزش و پرورش جوامع مختلف، مشاهده مي گردد که نحوه ي مديريت در آن جوامع از تفاوتهايي برخوردار است. اين تفاوتها منبعث از امر تعليم و تربيت جاري در آن جوامع نيست. بلکه عوامل جغرافيايي، سياسي، فرهنگي، اقتصادي و ساير امور جاري مربوط، در انتخاب شيوه ي مديريت هر جامعه نقش عمده اي بازي مي کنند.اگر آموزش و پرورش را وسيله اي جهت بر آوردن خواسته ها، نيازها و توقعات ملتي بدانيم، خواهيم ديد که اين امر خطير نمي تواند از تأثرات عوامل بالا گفته مصون بماند. چه آن عوامل، عناصر عمده اي در پيدايش نيازها و ايجاد توقعات به شمار مي روند.
به طور مثال؛ وحدت ملي، تحکيم سياست داخلي و عدم تساوي مناطق در يک جامعه، ايجاب مي کند که، برنامه، سياست و خط مشي تعليم و تربيت آن جامعه در يکجا تنظيم و تعيين شوند ( سيستم مرکزي ). برعکس در جوامعي که عوامل متزلزل کننده ي وحدت ملي موجود نيست، سياست داخلي از عوامل خارجي مصون مانده و امکانات متساوي در مناطق و ايالات آن جوامع موجود است. لذا تنظيم و تعيين برنامه، سياست و خط مشي آموزش و پرورش از صورت مرکزي خارج شده و به عهده ي مناطق و ايالات واگذار مي شود ( سيستم غير متمرکز ).
مسأله اي که با توجه به شيوه ي متمرکز و غير متمرکز جلب توجه مي کند، قضاوت در محاصن اين دو روش است که آيا در جامعه اي که شرايط عدم تمرکز موجود باشد بايد اين شيوه را به کار گيرد؟
جهت پاسخ به اين سؤال، پس از توجيه دولت و سازمان آموزش و پرورش، به توضيح شيوه ي تمرکز و عدم تمرکز در سازمانهاي آموزشي مي پردازيم.
1. دولت و سازمان آموزش و پرورش
« دولت مجموعه اي از سازمانهاي خدمات عمومي يک ملت مي باشد ».(1)با توجه به تعريف فوق، دولت را مي توان کاملترين سازمانها دانست که اعمال قدرت را در قلمرو خود دارد. و کليه سازمانهاي وابسته به آن مسؤول اجراي وظايف، در حاکميت آن مي باشند. به عبارت ديگر، دولت را مي توان مجموعه اي از سازمانهاي يک جامعه دانست که داراي اختيارات جهت اجراي امور در آن جامعه است. اختيارات دولت از ملت منبعث است. ملت يک قدرت عمومي را به وجود مي آورد. آن را جهت بهبود زندگي جمعي و رفع حوائج اجتماعي به دولت مي سپارد.
دولت جهت به کارگيري اختيارات عوامل اجرايي به وجود مي آورد. عوامل اجرايي قدرت دولت را حکومت مي گويند.
بدين معني که قوه ي مجريه به عنوان رکني از ارکان سه گانه ي دولت ( قوه ي مقننه، مجريه و قضائيه ) مصوبات آن را به اجرا در مي آورد. بنابراين حاکميت دولت که بالاترين قدرت سياسي و اجتماعي است، به وسيله ي قوه ي مجريه بر اتباع کشور اعمال مي شود.
حکومت درهر کشوري جهت انجام وظايف خود، سازمانهايي به وجود مي آورد. اين سازمانها، تحت عنوان وزارتخانه ها و يا مؤسسات دولتي کلاً زير نظر يک نخست وزير انجام وظيفه مي نمايند.
هر وزارتخانه به تفکيک زير نظر يک وزير انجام وظيفه مي نمايد. وزرا هيأت دولت را تشکيل مي دهند. نوع وظايف يک دولت به شکل تجمع جمعيت (2) هاي موجود در آن مربوط نيست. ولي از جايي که به نسبت شکل تجمع جمعيت، سازمانها و پديده هاي اجتماعي تغيير مي کند، از اين رو دولتها سعي دارند.
که گروههاي اجتماعي را بدون توجه به ساخت (3) آنها، زير پوشش يک قانون قرار دهند.
يکي از اهم وظايف دول در جوامع متمدن، اشاعه ي آموزش و پرورش است، که زير نظر سازمان مربوط انجام وظيفه مي کند. در اکثر جوامع که آموزش و پرورش آنها از شيوه ي مرکزي تبعيت مي کند، سازمان آموزش و پرورش، تحت عنوان وزارتخانه اي به وسيله ي يک وزير هدايت مي شود. وزير آموزش و پرورش جزو هيأت دولت است. لذا سازمان آموزش و پرورش در کليه ي شؤون از سياست دولت متأثر مي باشد.
2. تمرکز و عدم تمرکز در سازمانهاي آمورشي
به طوري که مشروع افتاد، سازمان ها از اصولي پيروي مي کنند، که دنبال کردن هدف از طرف آنها بدان اصول استوار است. ولي تفاوتهايي که در شيوه هاي اداره ي سازمانها، خصوصاً، سازمانهاي آموزشي مشاهده مي شود، تمرکز و عدم تمرکز آنهاست.در سازمانهاي متمرکز، بطوري که از اسم آن مفهوم است، دستگاه مديريت مرکزي بوده و کليه ي تصميمات، خط مشي و برنامه هاي سازمان در يکجا اتخاذ و تنظيم مي گردد، سپس جهت اجرا به شعبات تابعه ابلاغ مي شوند. به عبارت ديگر، در سيستم مرکزي، قدرت تصميم گيري در رأس مديريت جايگزين است، شعبات مديريت در اين سيستم نقش مجري را بازي کرده و خود در اداره ي امور حق تصميم گيري کلي را ندارند. ولي سازمانهاي غير متمرکز، به طور گسترده عمل کرده و هر واحد سازماني خود تصميم گرفته و خود عمل مي کند. در اين سيستم رده هاي مختلف سازمان، بخصوص واحدهاي فرودست از قدرت تصميم گيري برخوردارند.
شيوه ي مديريت متمرکز و غير متمرکز ممکن است، در درون سازماني محدود، چون يک دانشگاه و يا در درون سازمان تربيتي وسيع، چون وزارت و پرورش با توجه به واحدهاي تابعه در کشور و اقصي نقاط آن اعمال گردد.
سازمانهاي برخوردار از سيستمهاي متمرکز و غير متمرکز، هر يک از معايب و محاسني برخوردارند.
پاره اي از معايب و محاسن سازمانهاي آموزشي متمرکز و غير متمرکز را به تفکيک ذيلاً نقل مي کنيم. يادآور مي شويم، گر چه در هر دو سيستم ( مرکزي و غير مرکزي ) منظور از اعمال مديريت حصول هدف مي باشد ولي به علت وجود معايب و محاسن غير متساوي در اين دو نوع شيوه، مي توان ماهيت انتفاعي آنها را از هم تميز داد.
I- معايب و محاسن سازمانهاي آموزشي متمرکز:
II- معايب: در سازمانهاي آموزشي متمرکز، به علت اخذ تصميم در مرکز مديريت، حسن ابتکار و نوآوري در اعضاي سازمان تضعيف مي شود؛
- در سازمانهاي آموزشي متمرکز، به علت يکنواخت بودن تعليمات، استعداد و نياز منطقه مورد توجه قرار نمي گيرد؛
- در سازمانهاي آموزشي متمرکز، مشکلات غير مترقبه به علت کسب تکليف از مرکز سريعاً رفع نمي شوند.
I.II- محاسن: در سازمانهاي آموزشي متمرکز، افراد به طور متساوي از امکانات تعليم و تربيت برخوردار مي شوند؛
- در سازمانهاي آموزشي متمرکز، به علت يکنواخت بودن تعليمات در سطح جامعه، اشکال در مهاجرتهاي خانواده به وجود نمي آيد؛
- درسازمانهاي آموزشي متمرکز، به علت وحدت زبان تدريس ( زبان رسمي مملکت ) وحدت ملي تحکيم مي شود.
II- معايب و محاسن سازمانهاي آموزشي غير متمرکز:
II. I- معايب: در برنامه هاي سيستم غير مرکزي، عدم تساوي کيفي به چشم مي خورد؛
- اختلاف در دريافتهاي معلمان، موجبات دلسردي آنها را فراهم مي آورد؛
- سيستمهاي غير مرکزي، به علت محدوديت امکانات، بحران پذيرند.
II-II- محاسن: چون در سازمانهاي غير مرکزي، قدرت عمل در واحدهاي کوچکتر بيشتر است، در نتيجه انجام کارها سريعتر است؛
- چون در سازمانهاي غير مرکزي، افرد در واحدهاي کوچک شأن و مقامي پيدا مي کنند، لذا وابستگي آنها به سازمان بيشتر است؛
- در سازمانهاي غير متمرکز اتخاذ تصميم سريعتر است؛
- در سازمانهاي غير متمرکز فرهنگ محلي مورد توجه است.
با توجه به ذکر پاره اي از معايب و محاسن شيوه هاي مرکزي و غير مرکزي در سازمانهاي آموزشي، جاي تعمق است که کدام شيوه مي تواند در حصول منظور نظر تعليم و تربيت يک جامعه مؤثر باشد؟
اگر با توجه به شيوه ي آموزشي جوامع مختلف که اکثراً شيوه ي مرکزي را به کار گرفته اند و در برنامه ريزي از اشکالات مختلف مصون مانده اند، تمرکز را به عنوان شيوه اي ايده آل بپذيريم، ملاحظه مي کنيم، که در برخي از اين ممالک، چون کشور فرانسه که از سيستم آموزشي متمرکز برخوردار است، بعضي از اصول نظام غير متمرکز نيز به کار مي رود.
براي مثال، معلمان ابتدايي طبق برنامه ي منطقه اي استخدام مي شوند. ولي تأسيس مدارس جديد، بعد از پيشنهاد محلي، منوط به تصميمات وزارت آموزش و پرورش است. همچنين انتخاب اساتيد دانشگاهها، بعد از انتخاب متقاضي از طرف دانشکده هاي ذيربط منوط به موافقت وزارت مربوط است.(4)
هر آينه با تأثر از مطالب فوق، قدم فراتر نهاده و جهت رعايت بيشتر عدالت، انعطاف پذيري برنامه ها را در سيستمهاي آموزشي غير متمرکز مورد توجه قرار دهيم، ملاحظه مي نماييم که به علت به کار گيري، عوامل فرهنگ محلي چون؛ زبان، استعداد و نياز منطقه، آزادي عمل در طرح برنامه ريزي و به کار گيري ابتکار، پيشرفتهاي تجربي و نوآوريهاي حاصل مي شود. ولي يک منطقه نمي تواند، کليه نيروي انساني را در قلمرو خود جذب کند. لذا مهاجرت خانواده ها الزامي است. بنابراين در سيستمهاي غير مرکزي کودکان و والدين آنها قرباني مي شوند، چه در اثر کوچ خانواده از منطقه اي به منطقه اي ديگر، در اثر عدم تجانس در برنامه هاي تعليماتي مناطق، کودکان دچار سرگشتگي تحصيلي مي شوند. از طرفي اختلاف در آمد مناطق، خود علت مهم ديگري درچگونگي کيفي برنامه هاي آموزشي را فراهم مي نمايد. چون در سيستم غير مرکزي ارتزاق آموزش و پرورش از طريق درآمد محلي است.
با توجه بر آنچه که گذشت، مي توان اظهار نظر کرد که،
- روي هم رفته مضرات سيستم غير متمرکز از نظام متمرکز بيشتر است؛
- تقريباً هيچ سيستم آموزشي غير متمرکز يا متمرکزي وجود ندارد که از اصول همديگر استفاده ننمايد. اگر قصد اين باشد که در آموزش و پرورش جامعه اي؛ عدالت اجتماعي رعايت گردد. بهتر است که با تفويض اختياراتي به مناطق، جهت اشاعه ي فرهنگ هر منطقه، آنها را ملزم به پيروي از مديريت مرکزي نمود. بدين منوال، با تلفيق ويژگيهاي مديريت متمرکز با غير متمرکز، پيشرفتي در عملکرد تربيتي حاصل شود. نتيجه ي اين عملکرد، در رابطه با نيازهاي کلي يک جامعه خواهد بود. نه فقط مربوط به نياز يک منطقه.
3. بوروکراسي و آموزش و پرورش
سازمانهاي اجتماعي که به منظور گردش چرخهاي خود، مسؤوليتها و وظايف اعضاي خود را، با توجه به ملاکهاي تخصص، تجربه و آگاهي تعيين مي نمايند. و بدين سان با ايجاد سلسله مراتب و واداشتن اعضا به تبعيت از آن، در مؤسسه فعاليتهاي گروهي همکار را با وظايف متعدد و متنوع، نظم داده و هماهنگ مي کنند، زير پوشش بوروکراسي(5) قرار گرفته و بوروکراتيک مي باشند.مقررات تقسيم کار، در اين نوع سازمانها، که مبتني بر تخصص و آگاهي اعضاست، سازمان را به استخدام افراد واجد تخصص و صلاحيت شغل بخصوص واداشته و افزايش بازده سازمان را موجب مي شوند.
براي مثال، سازمانهاي آموزشي که در اغلب جوامع از بوروکراسي نشأت مي گيرند، در استخدام معلم ناگزير به توجه به دوره ي تعليمات و مواد تدريس در آن دوره مي باشند.
انجام امور در سازمانهاي بوروکراتيک، مستلزم کسب اجازه از ما فوق است که به صورت کتبي انجام مي گيرد. اين نحوه ي عمل، بوروکراسي را در قالب مقررات خشک و دست و پا گير اداري و سازماني قرار مي دهد که در اذهان عموم بي ارزش بودن آن را ترسيم مي کند. به طوري که اغلب بوروکراسي را با نام کاغذ بازي و ديوانسالاري متجلي مي کند.
ولي مسأله اي مورد پرسش است که هر گاه، در سازماني يک فرد، آزادانه به انجام کليه ي امور جاري بپردازد، لازم است که آن فرد در تمام امور يک مؤسسه؛ چه توليدي و چه آموزشي متخصص باشد که محققاً اين امر منطقي نيست. بدين جهت است که تخصصها در شؤون مختلف به وجود آمده و راهبري يک سازمان به طرف هدفي خاص نيازمند متخصصين مختلف مي گردد.
در يک مؤسسه هر کس به فراخور تخصص خود، به طور گسسته به کاري پرداخته و نقطه اي از هدف واقعي سازمان را ايجاد مي کند. لازم است که عملکرد جزئي افراد ( جزء فردساز ) با ترکيب اصولي، مصنوع ( جمع ساز ) را به وجود مي آورد. جامه ي عمل پوشيدن اين منظور نظر، مستلزم رعايت انضباط خاصي است که فعاليتها را از مسير يک جريان کنترل نموده و هماهنگ مي سازد. هماهنگي که ارتباط فعاليتها را موجب شده و عمليات کارکنان را متحد مي کند. به طور مثال هر آينه در يک سازمان آموزشي معلم کلاسي از هدف برنامه هاي مدون در چهار چوب کتب کلاس درس خود راضي نبوده و سعي نمايد که دانش آموزان را در مسيري به دلخواه خود سوق دهد، در آن صورت، چون در سنوات بعدي او خود مسؤوليت تعليم دانش آموزان تحت تعليم قبلي خود را ندارد، موجبات نقص کيفي تحصيلي آنان را در اثر سر پيچي از مقررات فراهم مي نمايد.
بدين جهت است که مقررات سازماني، ارتباط اجزا را در درون خود موجب مي شود. هر چند که کندي کار را فراهم سازد.
به طوري که مذکور افتاد، علاوه بر رعايت مقررات سازماني، با تبعيت از سلسله مراتبها، سازمانهاي بوروکراتيک تخصص را نيز مورد توجه خاص قرار مي دهند. از جايي که تخصصها و درجات کيفي آنها متفاوت مي باشند، لذا بدون توجه به خصوصيات افراد، در اين نوع سازمانها، امور با پيروي از قوانيني خاص، نوع و کيفيت تخصص، به صورت سلسله مراتب اجرا مي شود. دقت نظر در اساس سازمانهاي بوروکراتيک معلوم مي دارد که کارمندان به علت دوري از غرض ورزي در اجراي امور و متخصص بودن در کار خود، کارايي بيشتري را براي سازمان عايد مي کنند. ولي متأسفانه سازمانها در پيروي از خصوصيات بوروکراسي زياده روي کرده و با ايجاد محدوديتهاي زياد در مقررات اجرايي، موجبات پيچيدگي امور را در خود به وجود مي آورند. اين امر توقعي را که مردم از اين گونه سازمانها دارند بهتر بر آورد ننموده و از اهميت نظام بوروکراسي کاسته است. به طوري که امروزه ارزش فرد بوروکرات به مراتب کمتر از فرد غير بوروکرات است. ولي فرد بوروکرات داراي چه محاسن و کدام معايب است؟ توجيه پاره اي از محاسن و معايب يک عضو سازمان بوروکراتيک که بايد آن را انسان بوروکرات پنداشت، مي تواند اجازه ي اظهار نظر بيشتري در مورد نفس بوروکراسي بدهد.
الف- محاسن: عضو سازمان بوروکراتيک نظر به اينکه در کار خود تخصص دارد، لذا بودن اتلاف وقت کار ارجاع شده را انجام مي دهد. بنابراين در پيشبرد مقاصد سازماني ايفاگر نقش مؤثري است؛
- فرد بوروکرات طبق مقررات خاص به انجام امور سازماني مي پردازد. به طور که روشن است، پيروي از مقررات خاص نظام زندگي جمعي را استوار مي سازد؛
- اتکاء فرد بوروکرات به ما فوق بلافصل خود، موجبات اجراي مقررات را به نحو احسن فراهم مي سازد.
ب- معايب: چون فرد بوروکرات، فقط به تخصص خود پرداخته و از امور خارج از تخصص خود فارغ مي شود، لذا محدوديت افق ديد پيدا نموده و از جهان بيني به دور مي ماند؛
- کسب دستور از ما فوق، موجبات کندي کار و بيگانگي بوروکرات از ابتکار مي شود. اين امر فرد را چون پيچ و مهره اي در ماشين عظيم سازماني به وجود مي آورد. به علاوه رعايت دقيق مقررات، گه گاه موجبات گره گشايي از کار مردم را به فراموشي سپرده و جنبه ي انساني را در امور اداري دچار فراموشي مي کند.
استنتاج از معايب و محاسن فرد بوروکرات روشنگر اين واقعيت است که:
وجود بوروکراسي در يک سازمان اعضا را يکنواخت و فاقد حس ابتکار و ابداع نموده و موجبات ماشيني شدن انسان را فراهم مي سازد. از طرفي کاغذ بازي فرد، مزيدي بر ساير علل، موجب تکدير خاطر ارباب رجوع مي گردد. ولي از جهت ديگر رعايت مقررات و اصول خاص سازمان را استحکام مي بخشد. هر چند رعايت مقررات سلسله مراتب اداري را موجب مي شود که مادر نقايص سازمانهاي بوروکراتيک مي گردد. با وصف بر اين، نمي توان سازمانها را از بوروکراتيک بودن به دور داشت. لذا لازم مي دارد، جهت تضعيف نقايص در سازمانهاي بوروکراتيک، از مقدار پله هاي اعمال قدرت سازماني کاسته شود. تا بدين طريق، سلسله مراتب اداري تقليل يابد. و در چهار چوب مقررات، در حد مسؤوليت افراد، قدرت تصميم گيري و اجرا به آنها تفويض گردد.
با توجه به مفهوم بوروکراسي، سازمانهاي آموزش و پرورش کلاً بوروکراتيک مي باشند. ولي نظر به اينکه شدت و ضعف مقررات حاکم و تصميم گيري در تمام آنها يکسان نيست، لذا پاره اي بوروکراتيک تر از پاره اي ديگر مي باشند. تضعيف بوروکراسي در بعضي از سازمانهاي آموزشي، در رابطه با پايگاه هاي شغلي اعضاي آن مؤسسات است. بدين معني که در اين گونه سازمانها، استقرار فرد در مراتب بالاي سازماني، دليل بر فزوني تخصص او بر افراد فرودست نيست. به طوري که مي بينيم، در مدارس فني و حرفه اي، هنر آموزان فني تر از مسؤولان اجرايي مي باشند.
دقت در مطالب مشروح اجازه ي اظهار نظر مي دهد که:
آنچه مسلم است، رعايت قانون و مصوبات خاص در يک سازمان الزامي است. پس بر حسب تخصص و آگاهيها، بايد مسؤوليتها طبق موازين و مقررات خاصي تقسيم گردد. اين امر خود پيدايش بوروکراسي را موجب مي شود، که سازمانهاي آموزشي بالاخص نمي توانند از رعايت اصول مذکور سرپيچي کنند. ولي از اينکه امکان دارد، زماني اعمال بوروکراسي در يک سازمان، افزايش بازده اعضا و اجتماع و زماني فقط موجبات افزايش بازده براي مديريت باشد، ترديدي نيست.
بدين جهت پيشنهاد مي گردد که، در سازمانهاي آموزشي بازده بوروکراسي بايد مطرح شود نه في النفسه خود آن.
پي‌نوشت‌ها:
1. Paul Robert. le pebert. Dictionnaire de la Francaise . 1973.
2. مراد از جمعيت ( population ) مجموع اشخاص وابسته به يک محل يا يک قوم يا يک نژاد يا يک واحد سياسي يا واحدي ديگر است. نقل از زمينه ي جامعه شناسي تأليف آگ برن و نيم کف، اقتباس آريان پور.
3. ساخت اجتماعي که از عناصري به نام گروهها ترکيب يافته است، اجزايي را چون نهادها و سازمانها دارا مي باشد. ساخت اجتماعي که اشاعه گرايدئولوژيها و سرمنشاء ارزشهاست، هدفهايي را جهت رفع نيازهاي برآورد کننده ي رفاه اجتماعي دنبال مي کند. نقل از جامعه شناسي آموزش و پرورش تأليف نگارنده.
4. از مطالعات شخصي نگارنده در آن کشور مراجعه شود به:
Askarian Mostafa: Etube socio- pedagogique sur: La formation des inst, et instces a Paris. Universite de Paris V sciences Humaines - Sorbonne.
5. معني لغوي بوروکراسي ميزگرايي است. ولي در کتب فارسي درمعاني؛ ديوانسالاري، کاغذ بازي و تشريفات به کار رفته است.
عسکريان، مصطفي، (1391)، سازمان و مديريت آموزش و پرورش، تهران: مؤسسه انتشارات امير کبير، چاپ نوزدهم
