نقش دولت در محدود ساختن «حاکميت ارادهي واقفان» در حقوق فرانسه
نويسنده: حسن فرشتيان
مقدمه
علت مداخلهي دولت در وقف که نهاد حقوق خصوصي است، چيست؟
اينها مسائلي است که در اين نوشتار به اجمال پژوهش و بررسي ميشود.
نهاد حقوقي «وقف»، از نهادهاي بخش حقوق خصوصي است؛ (زيرا رابطهي ميان افراد و اشخاص خصوصي را تنظيم ميکند). دولت، بيشتر در «نهادهاي حقوق عمومي» که روابط با نهادهاي عمومي را تنظيم و ساماندهي ميکنند، مداخله ميکند. به طور عادي، دولت در نهادهاي بخش حقوق خصوصي کمتر دخالت ميکند و اشخاص را آزاد ميگذارد تا با رعايت معيارهايي (از قبيل قوانين مربوط به نظم عمومي و اخلاق نيکو)، روابط بين خويش را به ميل و توافق شخص خودشان تنظيم کنند؛ اما در «وقف» در «نظام حقوقي فرانسه» قضيه به طور کامل فرق ميکند و به رغم اين که وقف به نهاد حقوق خصوصي مربوط است، دولت به شدت مداخله کرده، ميکوشد تا بنيادهاي وقفي را در کنترل خويش قرار دهد.
گويا تمايل دولت به کنترل نهادهاي موقوفه به علل ذيل باشد:
1. در سنت و شيوهي قضايي فرانسه، نهادهاي حقوق عمومي (از قبيل دولت) عهدهدار تأمين «منافع همگاني جامعه» است. «وقف» نيز به رغم اين که از نهادهاي حقوق خصوصي به شمار ميرود، مدعي بخشي از وظايف نهادهاي حقوق عمومي (تأمين منافع همگاني جامعه) است. تأمين اين منافع را نهادهاي حقوق عمومي بر عهده دارند؛ اما وقف به صورت نهاد حقوق خصوصي، به گونهاي خودمختار و چونان ميهماني ناخوانده در حوزهي وظايف حقوق عموميمداخله ميکند(2).اين جاست که دولت وارد عمل ميشود؛ زيرا احساس ميکند که نهاد «حقوق خصوصي»، وارد حيطهي فعاليتهاي «حقوق عمومي» که در انحصار نهادهاي عمومي و دولت قرار دارد، شده است.
2.«بنيادهاي وقفي»، گاهي پوششي براي انباشتن سرمايه و گريز از پرداخت ماليات بر ارث يا ماليات بر دارايي يا ديگر مالياتها ميشود. دولت با وضع قوانين نظارتي، ميکوشد تا اين بنيادها را از جهت مالياتي و اداري کنترل کند تا به طور کامل مطمئن شود اين بنيادها در جهت فعاليتهاي خيرخواهانه مندرج در اساسنامهي خويش عمل ميکنند، و پوششي براي گريز از پرداخت حقوق مالياتي نيستند.
3. يکي از علل تاريخي کنترل دولت فرانسه بر موقوفات، تأثيرات ناشي از حوادث مربوط به دوران انقلاب کبير فرانسه است. در آن دوران «خاندان سلطنتي» و «سلطنت طلبان»، دشمنان اصلي انقلاب تلقي ميشدند و «کليسا» هم پيمان و متحد تاريخي «سلطنت» شمرده ميشد. دولت از ترس ثروتمند شدن کليسا، سرمايههاي وقفي و خيريهاي را به شدت کنترل ميکرد تا مبادا کليسا با انباشتن اين سرمايهها، ثروتي به هم زند و شاهان و سلطنت طلبان، به پشتوانهي حمايت مادي و معنوي کليسا دوباره بر اريکهي قدرت تکيه زنند. اين نگرانيهاي تاريخي گرچه امروزه منتفي شده، نتايج فرهنگي خود را در طول دو قرن اخير باقي گذاشته است.
کنترل دولت بر «بنيادهاي وقفي»، هم «هنگام تولد و ايجاد وقف» انجام ميشود و هم در «زمان فعاليتهاي بنياد موقوفه و خيريهاي»، تداوم مييابد (3).
کنترل دولت هنگام تولد و ايجاد وقف
رعايت شرايط مندرج در اين قانون ميتوانند آزادانه به تأسيس سازمان و انجمن مورد نظر خويش اقدام کنند؛ ولي چنين قانون مدوني براي تأسيس «بنيادهاي وقفي و امور خيريهاي» وجود ندارد. در دهههاي اخير، هر زماني که قانوني جهت تبيين شخصيت حقوقي بنيادهاي وقفي به مجلس رفت (در سال 1924 در مجلس شوراي ملي و در سال 1937 در مجلس سناي فرانسه)، دولت به شدت مداخله کرد و کوشيد تا نظامهاي کنترل و نظارت خويش را بر اين بنيادها اعمال کند و سرانجام، آزادي قابل توجهي به اين بنيادها داده نشد. چون بنيادها «منافع عمومي» دارند، در محدودهي حوزهي فعاليتهاي دولت قرار ميگيرند و ويژگي «در جهت منافع عمومي بودن» آن را بايد دولت، کنترل و تأييد کند. به ديگر سخن، پيش از ايجاد و تولد بنياد وقفي، دولت، ماهيت آن را کنترل ميکند و بدون اجازهي دولت، بنياد نميتواند به عرصهي وجود گام نهد. دولت سه ويژگي بنياد را کنترل و بررسي ميکند سپس دربارهي صلاحيت پديد آمدن آن، اظهار نظر ميکند. اين سه ويژگي عبارت است از:
1. سودمند بودن طرح وقف؛
2. کافي بودن هدايا و اموال موقوفه در جهت برآوردن اهداف پيش بيني شده در اساسنامهي وقف يا در وصيت واقف و بنيانگذار بنياد موقوفه و امور خيريه؛
3. هماهنگي وضعيت اساسنامه و اهداف بنياد وقفي با طرح و «مدل» ارائه شده به وسيلهي «شوراي دولتي».
بنياد وقفي بايد اهداف خيرخواهانه داشته باشد و بنيانگذار يا بنيانگذاران آن نبايد بهرهوري اقتصادي و سودجويي کنند يا در اساسنامهي وقف امتيازاتي را براي خود يا وارثانشان مستقيم يا غير مستقيم در نظر بگيرند. پس از آن که بنيانگذار، طرح اوليهي خويش را ارائه ميکند، دولت، بيدرنگ با «نهادهاي اداري» حاضر ميشود و نقش کنترلي خويش را ايفا ميکند. تقاضاي به رسميت شناخته شدن بنياد وقفي و داراي «منافع عمومي بودن» آن، به کميسارياي دولت در مکاني که نشاني اداري آن بنياد قرار دارد، ارجاع ميشود. وزارت کشور، مسؤوليت بررسي پروندهي بنياد را به عهده ميگيرد و در صورتي که پروندهي بنياد کامل باشد، آن را به «شوراي دولتي» ميفرستد. اگر پرونده از جهت ماهوي و شکلي تکميل باشد، شوراي دولتي، نظر مساعد ميدهد و اگر نواقصي داشته باشد، بنيانگذار وقف دعوت ميشود تا آن نواقص و کمبودها را بر طرف سازد و گاهي در اساسنامه و اهداف بنياد، تعديل و اصلاحاتي را ايجاد کند. سرانجام، حکم نهايي، به شکل بخشنامه به وسيلهي «نخست وزير» صادر، و «در جهت منافع عمومي بودن» بنياد تأييد ميشود. اين بخشنامهي نخست وزيري، در «روزنامهي رسمي» کشور انتشار مييابد و از آن لحظهي، «بنياد وقفي» زاده ميشود.
همان طور که مشاهده شد، «بخشنامه نخست وزيري» شخصيت حقوقي بنياد را پديد ميآورد؛ حال آن که در «انجمنها» و «سازمانهاي غيردولتي» فرض بر آن است، «در جهت منافع عمومي بودن» آنها پيشاپيش به رسميت شناخته شده است و بنيانگذاران فقط بايد خود را با محورهاي قانوني مربوط هماهنگ سازند؛ پس اين سازمانها و انجمنها به اعلاميهي دولت جهت به رسميت شناخته شدن «در جهت منافع همگاني بودن» نيازي ندارند.
کنترل دولت در زمان فعاليتهاي بنياد موقوفه
يک سوم اعضا را نهادهاي حکومتي تعيين ميکنند، و بخشي از اعضاي شورا، از متخصصان مربوط تشکيل ميشود. نهادهاي حقوق عمومي، بر وقف که نهاد حقوق خصوصي است، قيموميت داشته، ارادهي خود را بر ارادهي واقفان تحميل ميکنند. در طول مدت فعاليتهاي بنياد وقفي، دولت بر فعاليت آن، کنترل شديدي دارد و وزارتخانهي مربوط بر حسب مورد ميتواند بازرساني را براي کنترل فعاليتهاي بنيادهاي موقوفه و خيريهاي اعزام کند. هر گونه تغيير و تعديلي در ساختار و فعاليتهاي اين بنيادها، به شوراي دولتي ارجاع ميشود و بايد با نظر مساعد شوراي دولتي اعمال شود؛ البته براي مبالغ کمتر از پنج ميليون فرانک (معادل هفتصد و پنجاه هزار يورو) کميسارياي دولتي ميتواند به طور مستقيم اظهار نظر کند.
«دولت» و نهادهاي دولتي، طرفدار مداخلهي شديد و مستقيم دولت در وقف و ادارهي موقوفات هستند؛ در حالي که حقوقدانان، به شدت با شيوههاي کنترل گرايانه و مداخلههاي دولت در اين زمينه مخالفند.
دفتر «انجمنها و گروهها» در وزارت کشور، به شدت از نقش کنترلي دولت در بنيادهاي موقوفه حمايت ميکند. به گفتهي آنان، اين نظارت به دليل نقش بنياد در کاهش درآمدهاي عمومي ناشي از پرداختهاي مالياتي دولت است (5)؛ زيرا ماليات بر ارثهاي کلان که بيش از 60 درصد را شامل ميشود، در وضعيت عادي، وارد خزانهي درآمدهاي عمومي دولت ميشود و از اموال عمومي به شمار ميرود. اين ماليات 60 درصد، ثروتي نيست که به بخش حقوق خصوصي (وارثان) تعلق بگيرد و بخش خصوصي در تصرفات و نقل و انتقالات کامل آن آزادي داشته باشد؛ بلکه اين 60 درصد از ارث، به بخش حقوق عمومي (اموال عمومي دولتي) تعلق دارد؛ بنابراين، هنگامي که مالکان با ايجاد نهاد حقوقي جديد (وقف)، کاربرد اين سرمايه را تغيير ميدهند، دولت بايد نظارت کند که اين عمليات حقوقي، پوششي براي گريز از پرداخت اموال عمومي نباشد؛ بلکه اين اموال، دوباره (از طريق وقف) در مسير سرمايهي عمومي قرار گيرد؛ به همين دليل، به رسميت شناخته شدن؛ «در جهت منافع عمومي بودن» بنياد وقف، از وظايف و اختيارات نهادهاي حقوق عمومي (دولت) است و دولت بايد به شدت بر ساختار مصرفي آن، نظارت کند. همين نکته در بخشودگيهاي مالياتي درآمدهاي بنياد وقفي نيز وجود دارد؛ زيرا اين بخشودگيها از صندوق اموال عمومي است و نهاد حقوق عمومي بايد بر آن کنترل داشته باشد.
دولت در برخي موارد، بنيادهايي را منحل ميکند. نمونهي بارز آن، بنيادهايي هستند که کارايي خود را از دست داده و از اهداف نخستين خويش منحرف شدهاند يا اهداف اوليهي آنها، موضوعيت خود را از دست داده است (مثل «بنياد بازسازي مناطق آسيب ديده از جنگ جهاني اول» و بنيادهاي مبارزه با برخي از بيماريها و اپيدميهايي که امروزه درمان شدهاند) يا سرمايهي کافي براي ادامهي فعاليت نداشتهاند (مثل يکي از بنيادهايي که پس از جنگ جهاني اول تأسيس شده بود و سرمايهي آن فقط ده هزار فرانک، معادل 1، 500 يورو بود).
اين شيوههاي کنترل دولتي بر بنيادهاي موقوفه، به شدت مورد انتقاد است؛ به طور مثال، بخشنامهي شماره 1896 دربارهي بنيادهايي که واقفان، آنها را با «وصيت» تشکيل دادهاند، به دولت دستور ميدهد که اوضاع و احوال مالي وارثان (تا طبقهي ششم) را بررسي کند و اگر در بين آنان، فرد يا افرادي با مشکلات معيشتي مواجهند و به وقف اموال اعتراض دارند، طبق نظر مقامهاي صلاحيتدار، ماهانه مقداري از اموال و منافع موقوفات به آنان پرداخت شود. به گفتهي مسؤول دفتر «انجمنها و گروهها» (6)در وزارت کشور، اين شيوه، مشکلات فراواني را براي دولت پديد ميآورد و به شيوههاي
زندگي دوران عشيرهاي و قبيلهاي مربوط ميشود و با معيارهاي زندگي مدرن معاصر، هماهنگي و انطباق پذيري ندارد؛ البته کوششهاي اخير دولت سبب شده است که پروسه و مدت زمان به ثمر نشستن و رسمي شدن بنياد وقفي که پيشتر، سه تا چهار سال طول ميکشيد، کوتاهتر شده، به شش تا نه ماه کاهش يابد؛ زيرا وزارت کشور به جاي نامهنگاريهاي طولاني با بنيانگذاران بنيادهاي وقفي، خود به طور مستقيم، سراغ بنيانگذاران اين بنيادها رفته، به حل و بررسي مسائل آنان ميپردازد.
بيشتر حقوقدانان معاصر فرانسوي (7)، با اين شيوههاي کنترل دولت بر وقف که نهاد حقوق خصوصي است، مخالفند؛ زيرا ما هم اکنون در دوراني قرار داريم که دولت فقط منافع عمومي را به عهده دارد در اين عصر که دوران اوج «نئوليبراليسم اقتصادي» است، بايد به بخش خصوصي اجازهي مشارکت فعال در اين زمينهها داده شود؛ ولي واقعيت موجود دربارهي بنيادهاي وقفي، با نظريههاي اقتصادي مدرن، فاصلهي بسياري دارد. بسياري از حقوقدانان فرانسه، امروزه ميپرسند: به چه دليل بايد به فعاليتهاي نيکوکارانه اين چنين بدبينانه نگريسته شود؟ آيا هنوز نگرانيهاي قرن هفدهم دربارهي رشد و فعاليتهاي بنيادهاي وقفي و امور خيريه وجود دارد؟ آيا بياعتمادي به بنيادها همچنان بايد ادامه داشته باشد؟
به رغم گسترش قابل توجه فعاليتهاي بنيادهاي وقفي و خيريهاي، اين بياعتماديها و کنترلهاي شديد، سبب محدوديتهاي فراواني بر روند گسترش اين بنيادها شده است. اميد است دولت نقش کنترل کنندگي خود را کاهش دهد و فقط به نظارت بسنده کند تا نيکوکاران بتوانند مقاصد و اهداف بشر دوستانهي خويش را آزادانه ايفا کنند؛ البته نظارت دولت، بيشتر بايد متوجه سود جوياني باشد که تحت پوشش «بنياد خيريه و وقف» به دنبال راههاي قانون گريزي هستند؛ ولي اين نظارتها همزمان با ظرافتها و مهارتهاي ويژهاي بايد انجام شود که ترمزي براي فعاليتهاي نيکوکارانه و بشر دوستانهي نيکوکاران نشود.
پی نوشت:
1- براي آشنايي بيشتر با نهاد حقوقي وقف در فرانسه و تفاوتهاي آن با وقف در حقوق اسلام، ر.ک: فرشتيان، حسن، «وقف در حقوق فرانسه»، ميراث جاويدان، ص 75 - 68، ش 18، تابستان 1376 ش. يادآوري اين نکته بيمناسبت نيست که موقوفات در فرانسه، تحت نظر «بنياد اوقاف و امور خيريه» فعاليت ميکنند. براي آشنايي با فعاليتهاي نيکوکارانه اين بنياد، ر.ک: فرشتيان، حسن،«بنياد اوقاف و امور خيريهي فرانسه و نقش آن در توسعه سياسي و فرهنگي، و اجتماعي»، ميراث جاويدان، ص 98 - 87، ش 37، بهار 1381 ش. جهت آشنايي با فعاليتهاي وقف و امور خيريه در کشورهاي بلژيک و ايالات متحده، ر.ک: فرشتيان، حسن، بنيادي براي شهروندان: راهکارهاي بنيادهاي خيريه و موقوفه در توسعهي کشورهاي غربي، روزنامهي همشهري صفحهي انديشه، ش 2869، سهشنبه 23 مهر 1381 ش.
2- يه ويژه در مواردي که وقف بر افراد و اشخاص نيست، مداخلهي «وقف» در وظايف نهادهاي حقوق عمومي بارزتر ميشود؛ البته در وقف بر افراد و اشخاص، وقف، عهده دار تأمين منافع همگاني جامعه نيست و به چارچوبهاي «حقوق خصوصي» وفادار ميماند؛ اما در فرانسه بيشتر وقفها وقف بر عموم يا بر گروههاي داراي شرايط خاص است.
3- Charles DEBASH، Le Cadre Juridique des Fondation، Danse: Les fondation un mecenat pour notre temps. 26-31.
4- براي آشنايي بيشتر با قانون اول ژوئيه 1901 دربارهي آزادي فعاليت انجمنها و سازمانهاي غيردولتي در فرانسه، ر.ک: فرشتيان، حسن، «تکوين انجمنها از يونان قديم تا فرانسهي امروز» روزنامهي حيات نو، ص 6 و7، ش 361، يکشنبه 11 شهريور 1380 ش.
5- Jean Noel CHAVANNE، Les fondation، un mecenat pour notretemps Dance: L approche du Ministre de I intrieur، P. 38-41.
6- Ibid، P. 42.
7- Charles DEBASH، Le Cards Juridique des Fondation، Danse: Les fondation un mecenat pour notre temps? p. 30-31.
