نقش دولت در محدود ساختن «حاکميت اراده‏ي واقفان» در حقوق فرانسه

مقدمه

خيرخواهان و نيکوکاران تمايل دارند به وسيله‏ي وقف اموال خويش، مقاصد خيرخواهانه‏ي خود را جاودانه سازند(1).از جهت نظريه‏هاي حقوقي، صاحبان اموال براي وقف اموال خويش بايد آزادي کامل داشته باشند. اعمال هر گونه محدوديت حقوقي و قانوني در تصميم گيري‏هاي صاحبان سرمايه، نقض «حاکميت اراده‏ي» آنان به شمار مي‏رود؛ در حالي که اصل «حاکميت اراده‏ي اشخاص حقيقي و حقوقي»، اصلي است که در نظام حقوقي فرانسه، به سان ديگر نظام‏هاي حقوقي معاصر، به طور کامل پذيرفته شده است، و از اصول مبنايي حقوق مدون شمرده مي‏شود. افزون بر اين بخشي از اصول بنيادين «اعلاميه‏ي جهاني حقوق بشر» که در فرانسه نگاشته شده و انتشار يافته، بر اساس «کرامت ذاتي انسان» و «احترام به مالکيت خصوصي» و «حاکميت اراده» و «احترام به مالکيت خصوصي» تدوين شده است؛ اما در عمل، اين اصول مورد سؤال قرار مي‏گيرد و دولت در امر وقف و موقوفات، به شدت مداخله مي‏کند.

علت مداخله‏ي دولت در وقف که نهاد حقوق خصوصي است، چيست؟

مداخله‏ي دولت و تصميم گيري او به چه مرحله‏اي از «وقف» مربوط مي‏شود؟ آيا مداخله‏ي دولت فقط هنگام ايجاد «وقف» است يا پس از ايجاد «وقف» و در طول زمان بقا و زندگي وقف نيز ادامه دارد؟ از ديدگاه حقوقي، آيا مداخله‏ي دولت در «وقف»، نقض حاکميت اراده‏ي فردي هست يا نه؟
اين‏ها مسائلي است که در اين نوشتار به اجمال پژوهش و بررسي مي‏شود.
نهاد حقوقي «وقف»، از نهادهاي بخش حقوق خصوصي است؛ (زيرا رابطه‏ي ميان افراد و اشخاص خصوصي را تنظيم مي‏کند). دولت، بيش‏تر در «نهادهاي حقوق عمومي» که روابط با نهادهاي عمومي را تنظيم و ساماندهي مي‏کنند، مداخله مي‏کند. به طور عادي، دولت در نهادهاي بخش حقوق خصوصي کم‏تر دخالت مي‏کند و اشخاص را آزاد مي‏گذارد تا با رعايت معيارهايي (از قبيل قوانين مربوط به نظم عمومي و اخلاق نيکو)، روابط بين خويش را به ميل و توافق شخص خودشان تنظيم کنند؛ اما در «وقف» در «نظام حقوقي فرانسه» قضيه به طور کامل فرق مي‏کند و به رغم اين که وقف به نهاد حقوق خصوصي مربوط است، دولت به شدت مداخله کرده، مي‏کوشد تا بنيادهاي وقفي را در کنترل خويش قرار دهد.
گويا تمايل دولت به کنترل نهادهاي موقوفه به علل ذيل باشد:
1. در سنت و شيوه‏ي قضايي فرانسه، نهادهاي حقوق عمومي (از قبيل دولت) عهده‏دار تأمين «منافع همگاني جامعه» است. «وقف» نيز به رغم اين که از نهادهاي حقوق خصوصي به شمار مي‏رود، مدعي بخشي از وظايف نهادهاي حقوق عمومي (تأمين منافع همگاني جامعه) است. تأمين اين منافع را نهادهاي حقوق عمومي بر عهده دارند؛ اما وقف به صورت نهاد حقوق خصوصي، به گونه‏اي خودمختار و چونان ميهماني ناخوانده در حوزه‏ي وظايف حقوق عمومي‏مداخله مي‏کند(2).اين جاست که دولت وارد عمل مي‏شود؛ زيرا احساس مي‏کند که نهاد «حقوق خصوصي»، وارد حيطه‏ي فعاليت‏هاي «حقوق عمومي» که در انحصار نهادهاي عمومي و دولت قرار دارد، شده است.
2.«بنيادهاي وقفي»، گاهي پوششي براي انباشتن سرمايه و گريز از پرداخت ماليات بر ارث يا ماليات بر دارايي يا ديگر ماليات‏ها مي‏شود. دولت با وضع قوانين نظارتي، مي‏کوشد تا اين بنيادها را از جهت مالياتي و اداري کنترل کند تا به طور کامل مطمئن شود اين بنيادها در جهت فعاليت‏هاي خيرخواهانه مندرج در اساسنامه‏ي خويش عمل مي‏کنند، و پوششي براي گريز از پرداخت حقوق مالياتي نيستند.
3. يکي از علل تاريخي کنترل دولت فرانسه بر موقوفات، تأثيرات ناشي از حوادث مربوط به دوران انقلاب کبير فرانسه است. در آن دوران «خاندان سلطنتي» و «سلطنت طلبان»، دشمنان اصلي انقلاب تلقي مي‏شدند و «کليسا» هم پيمان و متحد تاريخي «سلطنت» شمرده مي‏شد. دولت از ترس ثروتمند شدن کليسا، سرمايه‏هاي وقفي و خيريه‏اي را به شدت کنترل مي‏کرد تا مبادا کليسا با انباشتن اين سرمايه‏ها، ثروتي به هم زند و شاهان و سلطنت طلبان، به پشتوانه‏ي حمايت مادي و معنوي کليسا دوباره بر اريکه‏ي قدرت تکيه زنند. اين نگراني‏هاي تاريخي گرچه امروزه منتفي شده، نتايج فرهنگي خود را در طول دو قرن اخير باقي گذاشته است.
کنترل دولت بر «بنيادهاي وقفي»، هم «هنگام تولد و ايجاد وقف» انجام مي‏شود و هم در «زمان فعاليت‏هاي بنياد موقوفه و خيريه‏اي»، تداوم مي‏يابد (3).

کنترل دولت هنگام تولد و ايجاد وقف

نخستين نکته‏ي قابل توجه در نقض حاکميت اراده‏ي مالکان و واقفان، مداخله‏ي دولت هنگام تولد و ايجاد بنياد وقفي و امور خيريه است. در فرانسه «قانون اول ژوئيه‏ي 1901«(4)، آزادي تأسيس «انجمن‏ها» و «سازمان‏هاي غيردولتي» را تضمين کرده است. داوطلبان با
رعايت شرايط مندرج در اين قانون مي‏توانند آزادانه به تأسيس سازمان و انجمن مورد نظر خويش اقدام کنند؛ ولي چنين قانون مدوني براي تأسيس «بنيادهاي وقفي و امور خيريه‏اي» وجود ندارد. در دهه‏هاي اخير، هر زماني که قانوني جهت تبيين شخصيت حقوقي بنيادهاي وقفي به مجلس رفت (در سال 1924 در مجلس شوراي ملي و در سال 1937 در مجلس سناي فرانسه)، دولت به شدت مداخله کرد و کوشيد تا نظام‏هاي کنترل و نظارت خويش را بر اين بنيادها اعمال کند و سرانجام، آزادي قابل توجهي به اين بنيادها داده نشد. چون بنيادها «منافع عمومي» دارند، در محدوده‏ي حوزه‏ي فعاليت‏هاي دولت قرار مي‏گيرند و ويژگي «در جهت منافع عمومي بودن» آن را بايد دولت، کنترل و تأييد کند. به ديگر سخن، پيش از ايجاد و تولد بنياد وقفي، دولت، ماهيت آن را کنترل مي‏کند و بدون اجازه‏ي دولت، بنياد نمي‏تواند به عرصه‏ي وجود گام نهد. دولت سه ويژگي بنياد را کنترل و بررسي مي‏کند سپس درباره‏ي صلاحيت پديد آمدن آن، اظهار نظر مي‏کند. اين سه ويژگي عبارت است از:
1. سودمند بودن طرح وقف؛
2. کافي بودن هدايا و اموال موقوفه در جهت برآوردن اهداف پيش بيني شده در اساسنامه‏ي وقف يا در وصيت واقف و بنيانگذار بنياد موقوفه و امور خيريه؛
3. هماهنگي وضعيت اساسنامه و اهداف بنياد وقفي با طرح و «مدل» ارائه شده به وسيله‏ي «شوراي دولتي».
بنياد وقفي بايد اهداف خيرخواهانه داشته باشد و بنيانگذار يا بنيانگذاران آن نبايد بهره‏وري اقتصادي و سودجويي کنند يا در اساسنامه‏ي وقف امتيازاتي را براي خود يا وارثانشان مستقيم يا غير مستقيم در نظر بگيرند. پس از آن که بنيانگذار، طرح اوليه‏ي خويش را ارائه مي‏کند، دولت، بي‏درنگ با «نهادهاي اداري» حاضر مي‏شود و نقش کنترلي خويش را ايفا مي‏کند. تقاضاي به رسميت شناخته شدن بنياد وقفي و داراي «منافع عمومي بودن» آن، به کميسارياي دولت در مکاني که نشاني اداري آن بنياد قرار دارد، ارجاع مي‏شود. وزارت کشور، مسؤوليت بررسي پرونده‏ي بنياد را به عهده مي‏گيرد و در صورتي که پرونده‏ي بنياد کامل باشد، آن را به «شوراي دولتي» مي‏فرستد. اگر پرونده از جهت ماهوي و شکلي تکميل باشد، شوراي دولتي، نظر مساعد مي‏دهد و اگر نواقصي داشته باشد، بنيانگذار وقف دعوت مي‏شود تا آن نواقص و کمبودها را بر طرف سازد و گاهي در اساسنامه و اهداف بنياد، تعديل و اصلاحاتي را ايجاد کند. سرانجام، حکم نهايي، به شکل بخشنامه به وسيله‏ي «نخست وزير» صادر، و «در جهت منافع عمومي بودن» بنياد تأييد مي‏شود. اين بخشنامه‏ي نخست وزيري، در «روزنامه‏ي رسمي» کشور انتشار مي‏يابد و از آن لحظه‏ي، «بنياد وقفي» زاده مي‏شود.
همان طور که مشاهده شد، «بخشنامه نخست وزيري» شخصيت حقوقي بنياد را پديد مي‏آورد؛ حال آن که در «انجمن‏ها» و «سازمان‏هاي غيردولتي» فرض بر آن است، «در جهت منافع عمومي بودن» آن‏ها پيشاپيش به رسميت شناخته شده است و بنيانگذاران فقط بايد خود را با محورهاي قانوني مربوط هماهنگ سازند؛ پس اين سازمان‏ها و انجمن‏ها به اعلاميه‏ي دولت جهت به رسميت شناخته شدن «در جهت منافع همگاني بودن» نيازي ندارند.

کنترل دولت در زمان فعاليت‏هاي بنياد موقوفه

همان عملکرد و نظارتي که دولت در لحظه‏ي تولد و ايجاد بنيادهاي وقفي انجام مي‏دهد، زمان حيات و هنگام ادامه‏ي فعاليت‏هاي بنياد نيز تداوم خواهد داشت. «شوراي بنياد موقوفه» بر فعاليت‏هاي بنياد موقوفه نظارت کامل دارد. بيش‏تر اعضاي شورا را واقف تعيين مي‏کند؛ ولي در گزينش اعضاي شوراي مديريت وقف آزادي کامل ندارد. يک چهارم و حتي در بعضي موارد تا
يک سوم اعضا را نهادهاي حکومتي تعيين مي‏کنند، و بخشي از اعضاي شورا، از متخصصان مربوط تشکيل مي‏شود. نهادهاي حقوق عمومي، بر وقف که نهاد حقوق خصوصي است، قيموميت داشته، اراده‏ي خود را بر اراده‏ي واقفان تحميل مي‏کنند. در طول مدت فعاليت‏هاي بنياد وقفي، دولت بر فعاليت آن، کنترل شديدي دارد و وزارتخانه‏ي مربوط بر حسب مورد مي‏تواند بازرساني را براي کنترل فعاليت‏هاي بنيادهاي موقوفه و خيريه‏اي اعزام کند. هر گونه تغيير و تعديلي در ساختار و فعاليت‏هاي اين بنيادها، به شوراي دولتي ارجاع مي‏شود و بايد با نظر مساعد شوراي دولتي اعمال شود؛ البته براي مبالغ کم‏تر از پنج ميليون فرانک (معادل هفتصد و پنجاه هزار يورو) کميسارياي دولتي مي‏تواند به طور مستقيم اظهار نظر کند.
«دولت» و نهادهاي دولتي، طرفدار مداخله‏ي شديد و مستقيم دولت در وقف و اداره‏ي موقوفات هستند؛ در حالي که حقوقدانان، به شدت با شيوه‏هاي کنترل گرايانه و مداخله‏هاي دولت در اين زمينه مخالفند.
دفتر «انجمن‏ها و گروه‏ها» در وزارت کشور، به شدت از نقش کنترلي دولت در بنيادهاي موقوفه حمايت مي‏کند. به گفته‏ي آنان، اين نظارت به دليل نقش بنياد در کاهش درآمدهاي عمومي ناشي از پرداخت‏هاي مالياتي دولت است (5)؛ زيرا ماليات بر ارث‏هاي کلان که بيش از 60 درصد را شامل مي‏شود، در وضعيت عادي، وارد خزانه‏ي درآمدهاي عمومي دولت مي‏شود و از اموال عمومي به شمار مي‏رود. اين ماليات 60 درصد، ثروتي نيست که به بخش حقوق خصوصي (وارثان) تعلق بگيرد و بخش خصوصي در تصرفات و نقل و انتقالات کامل آن آزادي داشته باشد؛ بلکه اين 60 درصد از ارث، به بخش حقوق عمومي (اموال عمومي دولتي) تعلق دارد؛ بنابراين، هنگامي که مالکان با ايجاد نهاد حقوقي جديد (وقف)، کاربرد اين سرمايه را تغيير مي‏دهند، دولت بايد نظارت کند که اين عمليات حقوقي، پوششي براي گريز از پرداخت اموال عمومي نباشد؛ بلکه اين اموال، دوباره (از طريق وقف) در مسير سرمايه‏ي عمومي قرار گيرد؛ به همين دليل، به رسميت شناخته شدن؛ «در جهت منافع عمومي بودن» بنياد وقف، از وظايف و اختيارات نهادهاي حقوق عمومي (دولت) است و دولت بايد به شدت بر ساختار مصرفي آن، نظارت کند. همين نکته در بخشودگي‏هاي مالياتي درآمدهاي بنياد وقفي نيز وجود دارد؛ زيرا اين بخشودگي‏ها از صندوق اموال عمومي است و نهاد حقوق عمومي بايد بر آن کنترل داشته باشد.
دولت در برخي موارد، بنيادهايي را منحل مي‏کند. نمونه‏ي بارز آن، بنيادهايي هستند که کارايي خود را از دست داده و از اهداف نخستين خويش منحرف شده‏اند يا اهداف اوليه‏ي آن‏ها، موضوعيت خود را از دست داده است (مثل «بنياد بازسازي مناطق آسيب ديده از جنگ جهاني اول» و بنيادهاي مبارزه با برخي از بيماري‏ها و اپيدمي‏هايي که امروزه درمان شده‏اند) يا سرمايه‏ي کافي براي ادامه‏ي فعاليت نداشته‏اند (مثل يکي از بنيادهايي که پس از جنگ جهاني اول تأسيس شده بود و سرمايه‏ي آن فقط ده هزار فرانک، معادل 1، 500 يورو بود).
اين شيوه‏هاي کنترل دولتي بر بنيادهاي موقوفه، به شدت مورد انتقاد است؛ به طور مثال، بخشنامه‏ي شماره 1896 درباره‏ي بنيادهايي که واقفان، آنها را با «وصيت» تشکيل داده‏اند، به دولت دستور مي‏دهد که اوضاع و احوال مالي وارثان (تا طبقه‏ي ششم) را بررسي کند و اگر در بين آنان، فرد يا افرادي با مشکلات معيشتي مواجهند و به وقف اموال اعتراض دارند، طبق نظر مقام‏هاي صلاحيتدار، ماهانه مقداري از اموال و منافع موقوفات به آنان پرداخت شود. به گفته‏ي مسؤول دفتر «انجمن‏ها و گروه‏ها» (6)در وزارت کشور، اين شيوه، مشکلات فراواني را براي دولت پديد مي‏آورد و به شيوه‏هاي
زندگي دوران عشيره‏اي و قبيله‏اي مربوط مي‏شود و با معيارهاي زندگي مدرن معاصر، هماهنگي و انطباق پذيري ندارد؛ البته کوشش‏هاي اخير دولت سبب شده است که پروسه و مدت زمان به ثمر نشستن و رسمي شدن بنياد وقفي که پيش‏تر، سه تا چهار سال طول مي‏کشيد، کوتاه‏تر شده، به شش تا نه ماه کاهش يابد؛ زيرا وزارت کشور به جاي نامه‏نگاري‏هاي طولاني با بنيانگذاران بنيادهاي وقفي، خود به طور مستقيم، سراغ بنيانگذاران اين بنيادها رفته، به حل و بررسي مسائل آنان مي‏پردازد.
بيش‏تر حقوقدانان معاصر فرانسوي (7)، با اين شيوه‏هاي کنترل دولت بر وقف که نهاد حقوق خصوصي است، مخالفند؛ زيرا ما هم اکنون در دوراني قرار داريم که دولت فقط منافع عمومي را به عهده دارد در اين عصر که دوران اوج «نئوليبراليسم اقتصادي» است، بايد به بخش خصوصي اجازه‏ي مشارکت فعال در اين زمينه‏ها داده شود؛ ولي واقعيت موجود درباره‏ي بنيادهاي وقفي، با نظريه‏هاي اقتصادي مدرن، فاصله‏ي بسياري دارد. بسياري از حقوقدانان فرانسه، امروزه مي‏پرسند: به چه دليل بايد به فعاليت‏هاي نيکوکارانه اين چنين بدبينانه نگريسته شود؟ آيا هنوز نگراني‏هاي قرن هفدهم درباره‏ي رشد و فعاليت‏هاي بنيادهاي وقفي و امور خيريه وجود دارد؟ آيا بي‏اعتمادي به بنيادها همچنان بايد ادامه داشته باشد؟
به رغم گسترش قابل توجه فعاليت‏هاي بنيادهاي وقفي و خيريه‏اي، اين بي‏اعتمادي‏ها و کنترل‏هاي شديد، سبب محدوديت‏هاي فراواني بر روند گسترش اين بنيادها شده است. اميد است دولت نقش کنترل کنندگي خود را کاهش دهد و فقط به نظارت بسنده کند تا نيکوکاران بتوانند مقاصد و اهداف بشر دوستانه‏ي خويش را آزادانه ايفا کنند؛ البته نظارت دولت، بيش‏تر بايد متوجه سود جوياني باشد که تحت پوشش «بنياد خيريه و وقف» به دنبال راه‏هاي قانون گريزي هستند؛ ولي اين نظارت‏ها همزمان با ظرافت‏ها و مهارت‏هاي ويژه‏اي بايد انجام شود که ترمزي براي فعاليت‏هاي نيکوکارانه و بشر دوستانه‏ي نيکوکاران نشود.

پی نوشت:

1- براي آشنايي بيش‏تر با نهاد حقوقي وقف در فرانسه و تفاوت‏هاي آن با وقف در حقوق اسلام، ر.ک: فرشتيان، حسن، «وقف در حقوق فرانسه»، ميراث جاويدان، ص 75 - 68، ش 18، تابستان 1376 ش. يادآوري اين نکته بي‏مناسبت نيست که موقوفات در فرانسه، تحت نظر «بنياد اوقاف و امور خيريه» فعاليت مي‏کنند. براي آشنايي با فعاليت‏هاي نيکوکارانه اين بنياد، ر.ک: فرشتيان، حسن،«بنياد اوقاف و امور خيريه‏ي فرانسه و نقش آن در توسعه سياسي و فرهنگي، و اجتماعي»، ميراث جاويدان، ص 98 - 87، ش 37، بهار 1381 ش. جهت آشنايي با فعاليت‏هاي وقف و امور خيريه در کشورهاي بلژيک و ايالات متحده، ر.ک: فرشتيان، حسن، بنيادي براي شهروندان: راهکارهاي بنيادهاي خيريه و موقوفه در توسعه‏ي کشورهاي غربي، روزنامه‏ي همشهري صفحه‏ي انديشه، ش 2869، سه‏شنبه 23 مهر 1381 ش.
2- يه ويژه در مواردي که وقف بر افراد و اشخاص نيست، مداخله‏ي «وقف» در وظايف نهادهاي حقوق عمومي بارزتر مي‏شود؛ البته در وقف بر افراد و اشخاص، وقف، عهده دار تأمين منافع همگاني جامعه نيست و به چارچوب‏هاي «حقوق خصوصي» وفادار مي‏ماند؛ اما در فرانسه بيش‏تر وقف‏ها وقف بر عموم يا بر گروه‏هاي داراي شرايط خاص است.
3- Charles DEBASH، Le Cadre Juridique des Fondation، Danse: Les fondation un mecenat pour notre temps. 26-31.
4- براي آشنايي بيش‏تر با قانون اول ژوئيه 1901 درباره‏ي آزادي فعاليت انجمن‏ها و سازمان‏هاي غيردولتي در فرانسه، ر.ک: فرشتيان، حسن، «تکوين انجمن‏ها از يونان قديم تا فرانسه‏ي امروز» روزنامه‏ي حيات نو، ص 6 و7، ش 361، يکشنبه 11 شهريور 1380 ش.
5- Jean Noel CHAVANNE، Les fondation، un mecenat pour notretemps Dance: L approche du Ministre de I intrieur، P. 38-41.
6- Ibid، P. 42.
7- Charles DEBASH، Le Cards Juridique des Fondation، Danse: Les fondation un mecenat pour notre temps? p. 30-31.

منبع: ميراث جاويدان