نخست: آیا مصوبات مجمع، قانون تلقی می شود به طوری که همه ویژگی‌های قوانین عادی را باید در مورد آنها مراعات کرد؟
دوم: آیا مجمع می تواند پس از تصویب و ابلاغ مصوبات خود درباره آنها تجدید نظر کند؟
سوم: اگر ابهامی در مفهوم مصوبات مجمع وجود داشت، رفع ابهام و تفسیر مصوبه با خود مجمع است و یا مرجع دیگر باید آن را تفسیر کند؟
چهارم: اگر تعارضی بین مصوبات مجمع و قوانین عادی و اساسی و مقررات رسمی کشور به وجود آید، کدام یک حاکم بر دیگری محسوب می شود؟
پنجم: آیا مجلس شورای اسلامی و یا هر مرجع قانونی که صلاحیت وضع مقررات را دارد، می توانند مصوبات مجمع را رد یا نقض و یا نسخ و ابطال کنند؟
ششم: آیا مصوبات مجمع می تواند خارج از موازین شرعی باشد؟
باید توجه داشت تمامی این ابهامات از آنجا ناشی می شود که قانون در عرف حقوقی کشور، تعریف مشخصی ندارد و معلوم نیست که قانون به معنای عام، امر لازم الاجرا است و یا مفهوم خاصی مانند مصوبه مرجع خاص را دارد؟ اگر قانون به معنای مصوبه مجلس شورای اسلامی و یا قوه مقننه تفسیر شود بی گمان در کشور به جز قانون اساسی و قانونهای عادی، مقررات لازم الاجرای دیگری هم وجود دارد که نام بردن از آنها احتیاج به اصطلاحات جدید دارد مانند مصوبات مجمع، مصوبات شورای عالی امنیت ملی، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبات سایر نهادها و ارگآنهای رسمی کشور. به هر حال شورای نگهبان در نظریه مورخ ۱۳۷۲ تلاش کرد با پاسخهای قطعی زیر ابهامات را مرتفع کند:
اولا: مجمع تشخیص مصلحت نظام نمی تواند مستقلا در مواد قانونی مصوب خود تجدید نظر نماید؛
ثانیا: تفسیر مواد قانونی مصوب مجمع در محدوده تعیین مراد با مجمع است اما اگر مجمع در مقام توسعه یا تضییق مصوبه خود باشد مستقلا نمی تواند اقدام نمایند؛
ثالثا: مطابق اصل چهارم قانون اساسی، مصوبات مجمع نمی تواند مخالف موازین شرع باشد و در مقام تعارض نسبت به اصل قانون اساسی مورد نظر مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و همچنین نسبت به سایر قوانین و مقررات دیگر کشور، مصوبه مجمع نظام حاکم است؛
شورای نگهبان در این استفساریه، نکاتی را به وضوح اعلام و رفع ابهام کرده و از آن جمله اطلاق عنوان قانون بر مصوبات مجمع است که حاکی از تفسیر موسع این واژه است و نیز مجمع را به عنوان نهاد قانونگذار ابتدایی در عرض مجلس شورای اسلامی نپذیرفته است و بنابراین صلاحیت تجدید نظر و تفسیر موسع یا مضیق را برای مجمع به رسمیت نشناخته است. همچنین اصل چهارم را بر مصوبات مجمع حاکم دانسته و خروج مجمع از چارچوب موازین شرع را به هر حال ناروا شمرده و صلاحیت مجمع در نقض اصول قانون اساسی را منحصر به موارد اختلاف مجلس شورای اسلامی یا شورای نگهبان دانسته و به صراحت امکان رد، نقض، تغییر، تفسیر، نسخ و ابطال مصوبات مجمع توسط نهاد دیگر را نفی کرده است.
شورای نگهبان در نظریه دیگر در مهرماه همان سال حق طرح و تصویب قانون مغایر با مصوبه مجمع را توسط مجلس شورای اسلامی تایید کرد که هرگاه مصوبه مجمع مربوط به اختلاف شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی بوده، مجلس پس از گذشت زمان معتد به که تغییر مصلحت موجه باشد، می تواند از این حق استفاده کند.
شورای نگهبان در ادامه نظریه اخیر تصریح کرد در مواردی که موضوع به عنوان معضل از طرف مقام رهبری به مجمع ارسال شده باشد، در صورت استعلام از مقام رهبری و عدم مخالفت رهبری، موضوع قابل طرح در مجلس شورای اسلامی است. نکته بسیار مهمی که همچنان در ابهام خود باقی مانده، صلاحیت مجمع تشخیص مصلحت در مشروعیت دادن به مصوبات مجلس در صورت مخالفت آن با موازین شرع است، که بر حسب اصل ۱۱۲، خود یکی از اهداف تأسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام محسوب می شود.
دیدگاه شورای نگهبان
شورای نگهبان در استفساریه گذشته حتی مخالفت مصوبات مجمع با اصول قانون اساسی را در اصول مورد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان منحصر کرده و مخالفت مجمع با موازین شرع را حتی در این مورد هم، موجه نشمرده است.نظر به این که نظریه شورای نگهبان در خصوص عدم صلاحیت مجمع در تصویب امور مخالف شرع با اصل ۱۱۲ مخالفت صریح دارد، شورای نگهبان در استفساریه سوم چنین پاسخ داده است. منظور از خلاف موازین شرع آن است که نه با احکام اولیه شرع سازگار باشد و نه با احکام عناوین ثانویه و در این رابطه صدر اصل ۱۱۲ به مجمع تشخیص مصلحت تنها اجازه تعیین تکالیف به لحاظ عناوین ثانویه را داده است.این دیدگاه شورای نگهبان، بر این مبنا استوار است که وظیفه تشخیص انطباق و عدم انطباق قوانین و مقررات کشور با موازین اسلامی به معنای موازین بر اساس احکام اولیه است و شورای نگهبان صلاحیت رد یا قبول مصوبات مجلس بر اساس احکام مستنبط از عناوین ثانویه را ندارد و از آن جمله است که نمی تواند با رعایت مصلحت، به تشخیص انطباق مبادرت بورزد. از این رو است که فقهای شورای نگهبان می توانند همزمان عضویت در شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت و حتی نهادهای دیگر را داشته باشند، اما در هر نهادی با دید مشخص و صلاحیت خاص آن نهاد عضویت دارند. برای مثال صلاحیت فقهای شورا در شورای نگهبان در حدوداحکام اولیه است، ولی در عضویت مجمع، دارای صلاحیت اظهار نظر بر اساس احکام ثانویه هستند. و ممکن است در نهاد دیگری مانند شورای رهبر هر دو صلاحیت را داشته باشند.
این نظریه در مورد صلاحیت‌های فقهای شورای نگهبان با اصول قانون اساسی به طور کامل انطباق دارد، اما در خصوص صلاحیت مجمع جای تأمل و مناقشه است. زیرا با توجه به فلسفه وجودی مجمع که حل معضلات نظام و بیرون آوردن نظام از بحران و بن بست است و نیز با توجه به این که هدف اصلی از این مجمع ایجاد بازوی فکری توانمند برای مقام رهبری بوده، محدود کردن مجمع به عدم خروج از موازین ثانوی به آن معنا است که اختیارات رهبری در اصول ۱۱۰ و ۵۷ قانون اساسی نیز به محدوده احکام اولیه و ثانویه محصور شود و این نظریه حداقل با اصل زیر بنایی ولایت مطلقه فقیه که در بازنگری ۱۳۷۸ در اصل ۵۷ بر آن تأکید شده، منافات دارد.
هر چند حضرت امام (رحمه الله) در اواخر دوران رهبری خود به مجلس شورای اسلامی اجازه دادند در صورتی که مصوبات مجلس از باب ضرورت باشد، با رأی دوسوم بی نیاز از تایید شورای نگهبان باشد. یعنی که مخالفت مصوبات مجلس با موازین اسلامی در صورت «ضرورت» امکان پذیر است و ضرورت یکی از مصادیق عناوین ثانویه است. اما این اجازه را نباید به معنای انحصاری تفسیر کرد، بلکه یک دستور ولایی و موردی بوده که با تأسیس مجمع تشخیص مصلحت، این مورد نیز به مجمع تفویض شد.
امام راحل (رحمه الله) همان طور که سایر موارد عناوین ثانویه را به مجلس شورای اسلامی تفویض نکرده، اختیار احکام حکومتی را نیز به مجلس محول نکردند. تشخیص ضرورت، یکی از صلاحیت‌های فقیه و رهبری است نه، تنها صلاحیت او. به هر حال انحصار صلاحیت نقض اصول قانون اساسی توسط مجمع به موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان به طور کامل منطقی و بر آمده از عدم صلاحیت قانونگذاری ابتدایی مجمع است و به همین دلیل می توان در غیر مواد اختلاف مجلس با شورای نگهبان، مخالفت با موازین شرع توسط مجمع را نفی کرد و اصل ۱۱۲ هیچ گونه دلالتی بر مجاز بودن مجمع در چنین مخالفتی ندارد. اما نفی صلاحیت مجمع در مخالفت با موازین شرع حتی در خصوص موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان، با اطلاق اصل ۱۱۲ مطابقت ندارد.
اگر مستند نظریه شورای نگهبان در این خصوص اصل چهارم باشد، بی گمان این اصل در مورد مخالفت با اصول قانون اساسی نیز صراحت دارد و باید بر اساس آن، صلاحیت مجمع در نقض اصول قانون اساسی حتی در موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان هم مردود اعلام شود. تفکیک بین دو نوع مخالفت موازین شرع و اصول قانون اساسی)، با استناد به متن واحد اصل چهارم، بسیار عجیب به نظر می رسد. به مثابه آن است که گفته شود صلاحیت مجمع در مخالفت با اصول قانون اساسی در صورتی موجه است که مخالفت با اطلاق و عموم اصول قانون اساسی باشد، نه با ماهیت اصول قانون اساسی که بر این اساس مواردی که اصول قانون اساسی فاقد اطلاق و عموم است، صلاحیت مجمع در مخالفت با آن اصول مردود شمرده می شود، حتی اگر در موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان باشد.
منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص364-360، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389
