رابطه سیاسی مجلس و قوه مجریه (نظارت و ارزیابی)- (1)

کلیات
 

مطابق اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سه قوه مقننه و مجریه و قضائیه مستقل از یکدیگرند. هدایت آنها و نظارت بر کارهایشان با ولایت امر و امامتامت است و رئیس جمهور نیز ارتباط میان آنها را برقرار می کند. استقلال قوه قضائیه از دو قوه دیگر بیشتر است؛ دو قوه اخیر با هم ارتباط نزدیکتری دارند. قانون اساسی در فصول مربوط به قوه مقننه و قوه مجریه درباره ساخت این دو قوه و نیز وظارف آنها سخن می گوید.
مجلس شورای اسلامی دو وظیفه عمده دارد: اول قانونگذاری، دوم نظارت بر کار دولت و ارزیابی امور.

1. قانونگذاری
 

مطابق اصل هفتاد و یکم قانون اساسی، مجلس در عموم مسائل درحدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند. از لحاظ آثار، این وظیفه به دو بخش تقسیم می شود: بخشی از آن جنبه عمومی و کلی دارد و از نظر سیاسی و اداره مستقیما با دولت ارتباط نمی یابد و موقعیت سیاسی آن را در مورد سئوال قرار نمی دهد. در واقع، هنگامی که هیات دولت سیاسی آن را مورد سئوال قرار نمی دهد . در واقع، عنگامی که هیات دولت یا جمعی از نمایندگان مجلس ، به منظور انتظام و حس جریان امور و کارآئی بیشتر، وضع قانونی را به مصلحت کشور می بینند، آن را به صورت لایحه یا طرح به مجلس پیشنهاد می کنند. به باور پیشنهاد دهندگان، تصویب قانون مورد نظر، گروه از کارهای فروبسته کشور می گشاید؛ امّا در شرائط عادی، عدم تصویبش بحثی پردامنه برنمی انگیزد و چنانچه بطور فرعی و جنبی با مسائل اجتماعی و سیاسی دیگر در نیامیزد و از آنها رنگ تعلق نپذیرد، نگرانی پدید نمی آورد. در این حال تصویب قانون، اجازه انجام کاری است که باید به دولت داده می شد؛ امّاچون مجلس چنین اجازه ای را به مصلحت قوم نمی بیند، مساله پایان می پذیرد.
بخشی دیگر از مسائل که موضوع قانونگذاری واقع می شود، از لحاظ ماهیت ارتباط مجلس و دولت از اهمیت بیشتری برخوردار است و بنابراین وجهه سیاسی اش افزون تر است. قانون بودجه، عهدنامه ها، موافقت نامه ها، و... از این قبیل اند.

2. نظارت و ارزیابی
 

مجلس باید از جریان امور کشور به اندازه کافی آگاه باشد تا بتواند:
_ در عموم مسائل قانون وضع کند.
_ به شکایات مردم از طرز کار قوای سه گانه رسیدگی نماید.
_ حق خود را در خصوص تحقیق و تفحص راجع به کلیه امور کشور اعمال کند.
_ درباره همه مسائل داخلی و خارجی کشور به اظهار نظر بپردازد.
_ بهنگام تشکیل دولت، به آن رای اعتماد بدهد.
_و...
آگاهی مجلس از زیروبم کارها، مقدمه لازم برای لرزیابی امور و قضاوت درباره اقدامات دولت است. همین ارزیابی است که مجلس را درباره ادامه اعتماد و یا اظهار عدم اعتماد به دولت مصمم می سازد و نیز خط مشی مجلس را در خصوص تصویب قوانینی معین می کند که بطور مستقیم با اداره امور و در نتیجه موقعیت دولت مربوط می شود.
وظیفه نظارت و ارزیابی که موضوع بحث ماست، تعیین کننده و گزارشگر رابطه سیاسی مجلس و قوه مجریه است و یکی از دو وظیفه عمده مجلس می باشد. نه تنها اهمیت این وظیفه فروتر از وظیفه قانونگذاری نیست، بلکه از جهات سیاسی و اجتماعی حساسیت و اهمیتی افزون تر دارد، زیرا:
1. علاوه بر آنکه قانونگذاری،نیاز به آگاهی و ارزیابی اوضاع و احوال جاری دارد، همان سان که گفته شد، بخشی از آن در قلمرو این ارتباط جای می گیرد.
2. نمایندگی مردم در این زمینه، بیشتر جلوه گیری می نماید و به لحاظ جامعه شناسی وظیفه مذکور پایه و اساس خود را بی واسطه در نمایندگی می یابد .
3. آثار اجتماعی و سیاسی این وظیفه نظر گیر است و نتایج آن سریع تر رخ می نماید.
4. روشهای اجرائی این وظیفه تنوع و پیچیدگی بیشتری دارد.
وظیفه نظارت و ارزیابی، میان دو امر مقدم و موخر قرار می گیرد:
مجلس به منظور ارزیابی، باید بر مسائل مورد نظر احاطه یابد و از جریان امور وجوه مختلف زندگی مردم مطلع گردد. کم و کیف اطلاعات لازم یهنی گستردگی، ژرفا، پیوستگی و ناپیوستگی آنها و نیز طرق گوناگون وصول به این اطلاعات، از جمله عوامل تعیین کننده میزان صحت و عمق ارزیابی و تقویم امور و مسائل اند.
دامنه و ژرفای ارزیابی، خود مقدمه ای است برای تصمیم مجلس در خصوص رابطه اش با دولت. این رابطه ممکن است همان سان که هست باقی بماند و یا مورد تجدید نظر قرار گیرد . این تصمیم بطور موخر، حاکی از اهمیت و ارزش آن مقدمات است و نشان می دهد که اطلاعات به دست آمده و ارزیابیها موثرند و یا جنبه صوری، اسمی و مصنوعی دارند.

بخش اوّل: گردآوری اطلاعات
 

مقدمه
 

اداره بقاعده کشور، مستلزم همکاری میان مجلس و دولت است. برای استقرار این همکاری بایسته است که طرفین آگاهیهای خود را با یکدیگر مبادله کنند . علاوه بر اطلاعاتی که قوه مجریه در اختیار مجلس می گذارد، قوه مقننه می تواند درباره مسائل گوناگون کشور از دولت کسب اطلاع نماید. مردم می توانند اطلاعات خود را در اختیار مجلس بگذارند.
در عصر ما، کارهای اداری و مالی و فنی سخت پیچیده اند و اگر نمایندگان مجلس بواقع آشنای به امور و فعال نباشند و نتوانند اطلاعات کافی از چگونگی کارها به دست آورند، ناگزیر تنها دولت است که با استفاده از مجموعه اطلاعات خود، قادر است مجلس را از زیروبم و نشیب و فراز امور بیاگاهاند؛ مضافاً اینکه اطلاعات مربوطبه مسائل مالی و اداری و فنی مستلزم بررسیهای متعدد و احاطه بر گزارشهای گوناگون و طولانی و وقت گیر است. نمایندگان، در صورتیکه وسائل کافی در اختیار نداشته باشند، فقط می توانند بر امور اجتماعی و سیاسی و فرهنگی احاطه یابند و بر مسائل فنی و اداری و مالی نسبتاً ساده منطقه خود را مسلط گردند. نتیجه أنکه اگر مجلس بخواهد بطور مستقل بر امور داخلی کشور و روابط بین المللی أن تسلط یابد، باید به وسائل و ابزار پیشرفته بررسی و تحقیق مجهز گردد و با بهره جوئی از اطلاعاتی که رأساً گردآوری می کند، به نتیجه گیری بپردازد، و به نظر ما این ضرورت دارد. در هر حال صرف نظر از اطلاعاتی که هر یک از نمایندگان مجلس به عنوان شهروند، شخصاً یا از طریق تماس با موکلان خود به دست می آوند، آگاهیهای نمایندگان و بطور کلی مجلس با استفاده از محتوای شکایات مردم ، تحقیقات نظام یافته نمایندگان، دستگاه تحقیقاتی مجلس و اطلاعاتی که دولت در اختیار مجلس می گذارد، گردآوری می شود.

مبحث اول: شکایات
 

قانون اساسی به منظور رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم، نسبت به مامورین یا واحدها یا آئین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها تاسیس دیوانی به نام دیوان عدالت اداری را زیر نظر شورای عالی قضائی پیش بینی کرده است. بدین ترتیب اصل یکصد و هفتاد و سوم، از لحاظ قضائی راه شکایت مردم از ماموران قوه مجریه را هموار ساحته است. با اینهمه اصل نودم قانون اساسی، مجلس را هم مرجعی برای رسیدگی به شکایات مردم از طرز کار قوای سه گانه شناخته و آن را موظف ساخته است که پس از رسیدگی جواب کافی بدهد. در این مقام، نخست باید مبنا و اساس و دامنه این امر را بررسی کرد و سپس به چگونگی اجرای اصل نودم و نتایج حاصل از آن پرداخت.
الف. مبنا و اساس رسیدگی به شکایات و حد و مرز آن
در رسیدگی به شکایات توسط مجلس باید به جستجوی وظیفه ای جز آن پرداخت که بر عهده حاکم صالح، و در مورد رسیدگی به شکایات مردم از ماموران_ که موضوع بحث ماست_ بر عهده دیوان عدالت اداری می باشد. در مجلس خبرگان نیز همین مطلب عنوان شده است که: با وجود اصل مربوط به دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به شکایات، چه نیازی به اصل نودم است؟ زیرا مرجع رسیدگی، اصولاً دادگاه صالح است و تمامی این شکایتها باید در برابر چنین دادگاهی عنوان گردد.
پاسخ مناسب به این پرسش با توجه به دو نکته به دست می آید که یکی مربوط به ساخت مجلس و دیگری ناظر به وجهه وظیفی آن است.
1. از لحاظ ساخت، مجلس عنوان نمایندگی از مردم را دارد و وکیل از جانب ملت و عصاره فضائل ملت است و ملت است که متبلور شده است و تحقق پیدا کرده در یک جای محدود. این طرز تلقی امتیاز یا اختیار بیان اراده عمومی را در حدود قانون اساسی به مجلس می دهد و در واقع این اعتبار، شرط وجود چنین امتیاز و اختیاری است. این عنوان به مجلس اجازه می دهد به نمایندگی از طرف مردم سخن بگوید و شکایات آنها را دریافت کند و پس از رسیدگی به جای ایشان دنبال کار را بگیرد.
2. از لحاظ وظیفی، نظارت و ارزیابی، یکی از دو وظیفه عمده مجلس است و این وظیفه است که مجلس را در پی جوئی از شکایات محق و مکلف می سازد.
در مجلس خبرگان این دو نکته، یعنی ساخت و وظیفه مجلس صریحاً مطرح گردیده و با توجه به آنها، به پرسش بالا پاسخ داده شده است.
1. مذاکرات خبرگان: ج2، ص730 و 731.
2و3. تعبیرات امام مدظله، خطاب به نمایندگان در روز یکشنبه4 خردادماه 59.
4. تعبیر امام مدظله، خطاب به نمایندگان در روز دوشنبه4 بهمن ماه61.
اولاً _ مراجعه مردم به نمایندگانش یک امر طبیعی خواهد بود و برای همین امر طبیعی که خودبخود پیش می آید طرح نودم در نظر گرفته شده است. زیرا در واقع برای احقاق حقوق از دو راه می توان وارد شد: یک وقت است که از کسی شکایتی هست و به دادگاه مراجعه می شود تا آنها رسیدگی کنند و یک وقت از طریق باخبر کردن مردم و نمایندگان مجلس و منعکس شدن در مجلس جوی به وجود می آیدکه فرد را به حقش می رساند. یعنی در واقع یک نوع ضمانت اجرای معنوی برای رسیدن به حقوق فراهم می آید و این راه مانع از طرح شکایت در مراجع صلاحیتدار دیگر نیست. در حقیقت مضمون همان مطلب است که: لایحب الله الجهربالسوء من القول الا من ظلم و کان الله سمیعاً علیماً(سوره نساء آیه 148) ظلمی شده است که هم می توان به محکمه صالحه شکایت کرد و هم می توان از طریق نمایندگان مجلس به حق خود رسید. این دو راه به هیچ وجه با هم منافات ندارد. در اسلام هم اگر به من ظلمی شود، می توانم در مسجد برخیزم و داد بزنم....
البته با توجه به روشی که کمیسیون مامور این امر در مجلس در پیش گرفته است، شاکیان نخست باید از طرق قانونی حق خود را بخواهند و چنانچه همه راههای مربوط را پیمودند و نتیجه نگرفتند، از طرز کار قوا به مجلس شکایت برند. بدین سان تمامی استدلال بالا به قوت خود باقی است، به شرط آنکه مراجعه به بقیه مقامات را مقدم بر مراجعه به مجلس بدانیم.
ثانیاً_ بر اثر این شکایات نمایندگان از اوضاع و احوال حوزه انتخابیه خود با خبر می شوند و این شکایتها معمولا می تواند مقدمه سئوال نمایندگان از دولت قرار گیرد و در واقع از طریق خبر کردن نمایندگان و منعکس شدن مطلب در مجلس، جو مساعد در مورد یک امر یا امور معین پیش می آید و کار را به سامان می رساند؛ مضافاً اینکه شکایت از نحوه کار قوای کشور است که ممکن است در این نحوه کار انحرافی نهفته باشد.... و ملت احتمال انحراف بدهد و شکایت کند. در این حالت به اصطلاح شکایت را عموم مردم از عموم می کند.
3. از لحاظ دامنه کار، باید دانست که مطابق قانون اساسی، اشخاص می توانند از قوای سه گانه نزد مجلس شکایت کنند. حق نظارت با این وسعت به هیچ یک از دستگاهها داده نشده است. در واقع مردم، هم می توانند از نحوه کار مجلس به خود مجلس شکایت کنند و مجلس با رسیدگی به آن شکایتها، از خود انتقاد کند، و هم می توانند از طرز کار قوای مجریه و قضائیه به مجلس شکایت نمایمد. و مقصود از قوه مجریه و قوه قضائیه کلیه سازمانهائی است که به نحوی از انحاء زیر نظارت این قوه هستند. قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل 90 مصوب 1/11/59 و ماده 44 آئین نامه داخلی مجلس در این مورد صراحت دارد که کمیسیون اصل 90 می تواند با قوای سه گانه جمهوری اسلامی و تمام وزارتخانه ها و ادارات و سازمانهای وابسته به آنها و بنیادها و نهادهای انقلابی و موسساتی که به نحوی از انحاء به یکی از قوای فوق الذکر مربوط می باشند، مکاتبه یا به آنها مراجعه نمایند. در مورد قوه مجریه یادآوری این نکته بجاست که در متن مربوط به اصل 90 ابتدا اصطلاح دولت به جای قوه مجریه آمده بود. در مجلس خبرگان، بهنگام تصویب اصل مذکور، این سئوال مطرح گردید که آیا اصطلاح دولت شامل رئیس جمهور هم می شود یا نه؟ و برای رفع اشکال، اصطلاح قوه مجریه جایگزین شد؛ زیرا مطابق اصل دیگر قانون اساسی رئیس جمهور، رئیس قوه مجریه است.
باری، رسیدگی به شکایت مردم از طرز کار یکی از قوا، موجب آگاهی مجلس از چگونگی کار آنها می شود؛ بدین معنی که وظیفه رسیدگی مذکور در این اصل، همعنان با تکلیف پاسخگوئی به شاکی و مطلع ساختن عامه است. در نتیجه رسیدگی باید به معنی واقعی صورت گیرد و بدین گونه است که نحوه رسیدگی و چگونگی اجرای اصل نودم قانون اساسی اهمیت دارد.
ب _ چگونگی اجرای اصل نودم
اجرای اصل نودم قانون اساسی، از طرف مجلس شورای اسلامی، به عهده یکی از کمیسیونهای دائمی مجلس به نام کمیسیون اصل نودم نهاده شده است. مطابق ماده 44 آئین نامه داخلی مجلس، کمیسیون برای تحقق بخشیدن به اهداف مذکور در اصل 90 تشکیل می گردد و به ترتیب زیر عمل می کند:
1. کمیسیون اصل 90 اجازه دارد که با مراکز و موسسات مکاتبه و یا به آنها مراجعه نماید و برای رسیدگی به شکایاتی که از طرف مسئولان مربوط بدون جواب مانده و یا جواب قانع کننده بدانها داده نشده است، و نیز به منظور رفع مشکلات، توضیح بخواهد. مراکز مذکور موظفند در اسرع وقت جواب کافی بدهند.
2. شکایات از دو طریق به کمیسیون اصل 90 می رسد: یک دسته که قسمت اعظم شکایات را تشکیل می دهد، از طرف مردم و یا نمایندگان مستقیمابه کمیسیون اصل 90 می رسد، و دسته دیگر را مردم برای ریاست مجلس می فرستند.
3. برای آنکه کمیسیون به شکایات رسیدگی کند، این شکایتها باید واجد دو شرط باشند:
شکایات باید دارای امضاء و نشانی کامل و مدارک لازم دال بر صحت محتوای نامه باشد. شکایاتی که دارای امضاء و نشانی نباشد، بایگانی می شود و کمیسیون از فرستندگان شکایات ناقص می خواهد که شکایات خود را از نظر مدارک کامل کنند.
شاکی باید کلیه مراحل قانونی را طی کرده باشد؛ یعنی به مسئولان اجرائی مراجعه کرده و جواب نگرفته و یا جواب قانع کننده دریافت ننموده باشد. کمیسیون به شاکیان که مراحل قانونی را طی نکرده باشند، نقص کارشان را توضیح می دهد و آنها را راهنمائی می کند تا به مسئولان مربوط رجوع نمایند.
4. کمیسیون اصل 90 مجلس، با تقسیم کارها و سازمانی کردن شکایات، بخشی از شکایتها را با کمیسیونهای مربوط در مجلس نیز در میان می گذارد، تا آن قسمت از شکایات که مربوط به نارسائیهای قانونی و مقررات پیچیده و دست و پاگیر است، از قسمت دیگر تفکیک گردد و برای آنها راه حل مناسب قانونی اندیشیده شود.
5. شکایاتی که همه مراحل قانونی را گذرانده و بی نتیجه مانده باشند پس از وصول به کمیسیون مورد رسیدگی قرار می گیرند. با دستگاههای مربوط مکاتبه می شود و یا به آنها مراجعه می گردد و در خصوص آنها و رفع مشکلات توضیح خواسته می شود و پس از دریافت پاسخ کافی برای شکایات، این پاسخ به شاکی عرضه می گردد و مسائل مربوط به عامه نیز از طریق گزارش عملکرد اصل 90 به مجلس و روزنامه ها و رادیو و تلویزیون داده می شود.
در طی مدتی که کمیسیون اصل 90 شورای اسلامی فعالیت داشته است، با نتیجه گیری از محتوای شکایات،
اولاً_ براساس طرحی که به مجلس تقدیم کرد، در تاریخ 1/11/59 اجازه مکاتبه و مراجعه مستقیم به سازمانهای مختلف را از مجلس شورای اسلامی گرفت.
ثانیاً_ در مورد تهیه و تدوین برخی برخی از قوانین تذکراتی داده است که مورد توجه قرار گرفته و به نتیجه رسیده است.
ثالثاً_ در ضمن تشکیل جلسات با مسئولان امر و نیز اعزام هیاتهای مختلف، یک بخش از مسائلی را که مبنای شکایات است، مورد بررسی قرار داده است.
براساس گزارش عملکرد سال 1360 کمیسیون اصل 90 که در تاریخ 15/12/61(جلسه 305) به مجلس عرضه شد، از تعداد نزدیک به 71000 شکایت که در سال 1360 به کمیسیون اصل 90 رسیده است تنها 1138 شکایت مطابق ضوابط کمیسیون، قابل بررسی بوده است. بقیه شکایات یا مراحل اجرائی لازم را قبلاً طی نکرده و یا تکراری (در حدود 20000) بوده اند. بررسی این شکایات از لحاظ جامعه شناسی حقوقی هم مفید است؛ همچنین راهنمای با ارزشی است برای اداره امور و نیز انجام وظایفی که بر عهده مجلس است. مجلس از طریق کلیه این شکایتها در جریان کارها قرار می گیرد و از طرز کار قوای سه گانه ، از جمله قوه مجریه مطلع می شود، و براساس این اطلاعات، نظارت و بررسی و ارزیابی کار آنها را سامان می بخشد و با توجه به سئوالاتی که از دستگاهها می کند و یا مراجعاتی که می نماید و توضیحاتی که دریافت می کند، شیوه رفتار خود را در قبال قوه مجریه معین می سازد.
منبع: www.lawnet.ir
ادامه دارد...