بررسي تطبيقي و موضوعي بازنگري قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران(5)

بررسي و تحليل اهم مصوبات شوراي بازنگري 1368
 

شوراي بازنگري منصوب از سوي مقام رهبري انقلاب طي چهل يك جلسه خود اصلاحات ، تغييرات و جابجايي را در چهل و هشت اصل مدون به عمل آورد . در اين شورا اولاً وظايف و اختيارات رهبري را به طور قابل توجهي افزايش يافت ، ثانياًدر سيستم مديريت قواي مجريه و قضاييه و همچنين صدا و سيما تغييرات كلي واساسي صورت گرفت ، ثالثاً نام « مجلس شوراي ملي » به «مجلس شوراي اسلامي » تغيير يافت و رابعاً دو نهاد مهم مجمع تشخيص مصلحت نظام شوراي امنيت ملي كه نقشي بسيار تعيين كننده در امور كشور دارند تاسيس شدند و سرانجام اينكه راه تجديد نظر در قانون اساسي تعيين گرديد. اهم موارد مذكور را ذيلاً بررسي مي نماييم.

بخش اول: تغييرات مربوط به رهبري
 

تغييرات مهم در اين خصوص تعديل توقع شرايط احراز رهبري از يك سوء و توسعه اختيارات وي از سوي ديگر است.

بند اول : تغيير شرايط رهبري
 

اصول پنجم و 109 به ذكر شرايط رهبري پرداخته بود كه در بازنگري در آن تغييراتي بدين شرح به عمل آمد:

اول . در صلاحيت علمي رهبر
 

در اصول 107 و 109 قانون اساسي 1358 «مرجعيت » يكي از شرايط بارز و برجسته و لازم براي رهبري به شمار مي رفت . در اصول اصلاحي مذكور اين شرط حذف و به جاي آن مقرر گرديد:
«خبرگان درباره همه فقهاي واجد شرايط مذكور در اصل پنجم و 109 بررسي و مشورت مي كنند . هرگاه يكي از آنان را اعلم به احكام و موضوعات فقهي يا مسائل سياسي و اجتماعي يا داراي مقبوليت عامه يا واجد برجستگي خاص در يكي از صفات مذكور در اصل 109 تشخيص دهند او را به رهبري انتخاب ميكنند، و در غير اين صورت يكي از آنان را به عنوان رهبر انتخابي و معرفي مينمايند…»

دوم . در انتخاب و پذيرش رهبر
 

در اصل پنجم سابق پيش بيني شده بود كه :
«در زمان غيبت حضرت ولي عصر تعالي فرجه ، درجمهوري اسلامي ايران ولايت امر و امامت امت بر عهده فقيه عادل و بالتقوا و آگاه به زمان ، شجاع ، مدير و مدبر است كه اكثريت مردم او را به رهبري شناخته و پذيرفته باشند ودر صورتي كه هيچ فقيهي داراي چنين اكثريتي نباشد، رهبر يا شوراي رهبري مركب از فقهاي واجد شرايط بالا طبق اصل 107 عهده دار آن مي گردد »
در اصل 107 نيز ضمن پيش بيني پذيرش مردمي رهبر اعلام شده بود:
«در غير اين صورت ، خبرگان منتخب مردم… هرگاه يك مرجع را داراي برجستگيهاي خاص در رهبري بيابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفي مي نمايند…»
به طوري كه ملاحظه ميشود، دراصول مذكور طريق پذيرش مردمي حذف و تنها طريق انتخاب به وسيله خبرگان مقرر گرديد. علت آن ظاهراً روشن به نظر مي رسد، زيرا پذيرش مردمي رهبري فقط در حالت فوق العاده تغيير اوضاع و احوال سياسي و انقلاب واقعيت پيدا مي كند ، و مردم اصولاًرهبر انقلاب را به رهبري كشور بر مي گزينند، همچنانچه در مورد امام خميني چنين شده است.

سوم . در رهبري واحد
 

در اصول پنجم و يك صد و نهم سابق اشاره به «رهبر » و «شوراي رهبري » شده بود و ذيل اصل 109 مقرر مي داشت:
«هرگاه يك مرجع را داراي برجستگي خاص براي رهبري بيابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفي مي نمايند، و گرنه سه يا پنج مرجع واجد شرايط رهبري را به عنوان اعضاي شوراي رهبري تعيين و به مردم معرفي مي كنند…»
اصل يك صد و هفتم اصلاحي قانون اساسي در بين فقهاي واجد شرايط ، اولويت را به فقيه داراي اعلميت يا مقبوليت و يا برجستگي خاص در يكي از صفات مذكور در اصل ي109 (صلاحيت علمي ، عدالت و تقوا و بينش صحيح ) داده و اضافه نموده است كه :«در غير اين صورت، {خبرگان} يكي از آنان را به عنوان رهبر و معرفي مي نمايند» بدين ترتيب موضوع «شوراي رهبري» منتفي است.

چهارم . در فقدان رهبري
 

اصل 111 سابق مجلس خبرگان تعيين رهبري را در اين امر صالح دانسته بود كه : «هرگاه رهبر يا يكي از اعضاي شوراي رهبري از انجام وظايف قانوني رهبري ناتوان شود يا فاقد شرايط مذكور گردد…» وي را از مقام رهبري بركنار نمايد . اصل مذكور ضمن تاييد مندرجات سابق با اضافاتي مورد بازنگري قرار گرفته است:
الف . وظيفه خبرگان
در اصل جديد فرضهاي مختلف پايان رهبري بيان شده و مقرر گرديده است كه:«…در صورت يا كناره گيري يا عزل رهبر، خبرگان موظف اند در اسرع وقت نسبت به تعيين و معرفي رهبر جديد اقدام نمايند…» بدين ترتيب خلاء ناشي از فقدان رهبري، به هر دليل ، رفع گرديده است.
ب . شوراي موقت رهبري
چون مقام رهبري رياست عاليه كشور را از جميع جهات بر عهده دارد فقدان وي بدون وجود جانشين ممكن است مساله آفرين باشد. از سوي ديگر ، تعيين جانشين احتمالاً ممكن است نياز به بررسي خردمندانه و صرف وقت داشته باشد . چون وظايف رهبري تعطيل بردار نيست ، بنابراين لازم است كه در مدت تعيين رهبري، فرد يا افرادي وظايف وي را بر عهده داشته باشند. اين موضوع كه در اصل سابق وجود نداشت ، اكنون در قسمتي از اصل يكصد و يازدهم مقرر مي دارد:
«تا هنگامي معرفي رهبر شورايي مركب از رئيس جمهور ، رئيس قوه قضاييه و يكي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام همه وظايف رهبري را به طور موقت بر عهده مي گيرد و چنانچه در اين مدت يكي از آنان به هر دليل نتواند انجام وظيفه بنمايد فرد ديگري به انتخاب مجمع ، با حفظ اكثريت فقها ، در شورا به جاي وي منصوب ميگردد.»
اصل مذكور براي انجام وظايف رهبري توسط شورا قائل به تفكيك شده است :
1 . اين شورا در خصوص وظايف بندهاي 1 (تعيين سياستهاي كلي نظام ) و 3 (فرمان همه پرسي ) و 5 (اعلان جنگ و صلح و بسيج نيروها ) و 10 ( عزل رئيس جمهور) و قسمتهاي «د» و «هـ»و «و»بند 6 اصل يكصد و دهم (نصب و عزل رئيس ستاد مشترك و فرماندهان عالي نيروهاي نظامي و انتظامي )پس از تصويب سه چهارم اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام اقدام مي كند.
2 . در ساير موارد شوراي مذكور بدون كسب نظر مجمع تشخيص مصلحت وظايف رهبري را به عهده مي گيرد.
به طوري كه ملاحظه ميشود، شورا براي انجام بعضي از وظايف مهم رهبري ناگزير از كسب تكليف از مجمع تشخيص مصلحت نظام است و در اين موارد ، قدرت محدود دارد. از سوي ديگر، اگر همين شورا بخواهد در ايفاي وظايف و اختيارات مقام رهبري(اصل 112 ) اعضاي مجمع تشخيص مصلحت را جديداً انتخاب كند و يا تغيير دهد، قانون اساسي در اين خصوص محدوديتي براي شورا قائل نشده است. حال اين سوال مطرح ميشود كه آيا شوراي ياد شده در مقام اجرا به انجام وظايف خاصه مذكور ، مي تواند اعضاي مخالف مجمع تشخيص مصلحت نظام دهد يا خير؟
در اصل مذكور به ناتواني موقت رهبري نيز اشاره شده و مقرر گرديده است :
«هرگاه رهبر بر اثر بيماري يا حادثه ديگري موقتاً از انجام وظايف رهبري ناتوان شود، در اين مدت ، شوراي مذكور در اين اصل (اصل 111) وظايف او را عهده دار خواهد بود.»

بند دوم : افزايش اختيارات رهبري
 

اصل 110 سابق وظايف و اختيارات مقام رهبري را در شش مورد خلاصه نموده بود. اين اصل، بجز امور فرماندهي كل نيروهاي مسلح، به تعدادي نصب و عزل موردي و موسمي مقامات عالي و عفو و تخفيف مجازاتها خلاصه شده بود. اما رهبر فقيد انقلاب عملاً از اختيارات وسيعي برخوردار بود. اين توسعه اختيارات در بازنگري قانون اساسي مورد توجه قرار گرفته است كه آن را بررسي مي كنيم:

اول . در سياست هاي كلي نظام
 

سياستگذاري در امركشور داري عبارت از تعيين، تدوين و ارائه ضوابط و موازيني است كه در آن مقتضيات كلي دولت اعمال و مصالح جمعي ملت تامين شود. منظور از سياست كلي دولت در درجه اول تثبيت حاكميت، استقرار نظم و حفظ حدود و ثغور استقلال كشور و منظور از مصالح جمعي ملت بكارگيري سياستهاي متنوع اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي ، صنعتي، خدماتي ، كشاورزي، بهداشتي و غيره است تا در آن خواسته هاي مردم برآورده شود.
سياست گذاري از امور مديريت سياسي به شمار مي رود كه متكي به اصول مهم برنامه ريزي، سازماندهي، نظارت و كنترل است. در اداره امور كشور خطوطي كلي سياسي معرف نظام سياسي و معمولاً پيش بيني شده در قوانين اساسي است :
«قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مبين نهادهاي فرهنگي، اجتماعي ، سياسي و اقتصادي جامعه ايران و براساس اصول و ضوابط اسلامي است.»
در اين قانون، خطوط كلي سياسي در وجوه و ابعاد مختلف پيش بيني شده است: محورهاي سياست عملي (اصل 3 ) سياست اقتصادي (فصل چهارم ) آزادي و استقلال (اصل9 ) ، سياست خارجي (فصل 10) و نظاير آ“ از جمله مواردي است كه چهارچوب كارزمامداران را مشخص نموده است.
از سوي ديگر، دولت در جريان اجرا ناگزير از تدوين سياست هاي عملي متنوع و متناسب با زمان و مكان است. در سيستم تفكيك قوا، تدوين سياست ها ز طريق طرحها و لوايح (اصل 74 ( با تصويب مجلس شوراي اسلامي (اصل 71) و اجراي آنها به وسيله دستگاههاي اجرايي كشور است (اصل 60) تعيين و اجراي سياست (سياستگذاري و سياستگذاري)متكي به سلسه تلاشهايي است كه تنها با مشاركت و مساعي هماهنگي اركان زمامداري و اجرا در مجموعه حاكميت امكان پذير خواهد بود و بنابراين ، نمي توان آن را در عهده يك فرد يا مقام هرچند عالي تصور نمود.
در نهايت ، قواي عاليه و نهادهاي سياسي كشور زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت (رهبري ) اصل (اصل 57)كه بر طبق اصول قانون اساسي اعمال مي گردد. آنچه كه اصل 110 اصلاحي قانون اساسي جديداً در خصوص سياست هاي كلي نظام در عهده مقام رهبري دانسته بدين شرح است :
«1 . تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام.
2 . نظارت بر حسن اجراي سياست هاي كلي نظام…»
با توجه به آنچه كه فوقاً اشاره شده ديديم كه خطوط كلي سياست در قانون اساسي مقرر گرديده و سياست هاي عملي بر عهده مجموعه موثر اركان دولت است . حال بايد ديد كه منظور از تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران (مذكور در بند 1 اصل 110 )چيست كه مقام رهبري نسبت به آن راساً و بدون مشاركت دادن قواي سه گانه كشور، پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت، اتخاذ تصميم مينمايد.
در اين خصوص قرينه روشني وجود ندارد تا حدود و ثغور امر مذكور را به راحتي تشخيص دهم . پس ناگزيريم با بهره گيري از ساير اصول قانون اساسي به بررسي مطلب بپردازيم . در اينجا سه فرض را مي توان بيان داشت:
فرض دوم ، مربوط به ولايت و اشراف مقام رهبري بر قواي سه گانه اصل (اصل 57) در اين مورد ـ همانگونه كه قبلاً اشاره شدـ تعيين و اجراي سياست متكي به سلسله تلاشهاي و مساعي هماهنگ اركان و عواملي است كه زير نظر مقام رهبري دارند. اين امر مستلزم تشخيص مسائل و مشكلات ، پيدا كردن طرق مختلف، بررسي و تجزيه و تحليل نتايج هريك از طرق و انتخاب طريقه اي است كه بايد پيروي شود. قانون اساسي وظايف هر كدام را در تدوين و تضمين و اجرا آنچنان مشخص كرده است كه اعراض از آن ممكن نيست، به ترتيبي كه دخالت و تصرف مقام رهبري به عنوان عالي ترين مدير سياسي در هر يك از شقوق ، موجب آشفتگي نظام ميشود و هر يك از اركان نظام، بنابه مورد دخالت و تصرف، از سوي آن مقام عالي (رهبري) در موقعيت متزلزلي قرار مي گيرند. بنابراين به نظر مي رسد كه در اين فرض صلاحيت مقام رهبري در مقام ولايت از باب كنترلي باشد كه قانون اساسي مقرر داشته است.
فرض دوم ، مربوط به مواردي است كه قانون اساسي از اصل 110 نظير فرماندهي كل نيروهاي مسلح (بند 4 )اعلان جنگ و صلح و بسيج نيروها (بند 5 ) حل معضلات نظام (بند 8 ) فرمان، همه پرسي (بند 3 ) و اصل 176 (در تاييد مصوبات شوراي امنيت ) و اصل 177 (در اتخاذ تصميم اين موارد كلاً و هر كدام نيازمند تعيين سياست هاي روشن و مفصلي است كه چندان به دور از «سياستهاي كلي نظام» به نظر مي رسد البته بعضي از موارد مذكور بدون هماهنگي با ساير دستگاهها و اركان قواي ثلاثه نمي توان به تعيين سياست مطلوبي دست يافت.
فرض سوم، در خصوص احتمال مستحدثات و مواردي است كه در مندرجات قانون اساسي نيست، و با وجود مقام رهبري، اين موارد در عهدة قواي سه گانه قرار نمي گيرد. در اين صورت ممكن است مقام رهبري از باب رياست كشور، ابتكار جهتگيري سياسي خاصي را داشته باشد، نظير ابتكارهايي كه روساي كشورها در موضعگيريهاي بين المللي و يا سياست داخلي به خرج ميدهند. در حقوق اساسي احكام و فرامين رياست كشور به عنوان يكي از منافع حقوق اساسي بيان ميشود، اما اين فرامين نبايد با اصول قوانين اساسي و عادي مغايرت داشته باشد. از سوي ديگر ، ناگفته نماند كه تعيين سياست ها بدون در نظر گرفتن قابليت هاي كشور وبدون مشاورت و هماهنگي و همكاري ساير عوامل زمامداري و اجرايي ميسر نخواهد بود. به هر حال اين فرض را بپذيريم مقام رهبري در تعيين سياست كلي نظام با مشورت مجمع تشخص مصلحت(كه اصولاً متشكل از مقامات و مسئولان مهم كشور است) اتخاذ تصميم مي نمايد.
با وجود مراتب ياد شده ، استنباط از اصل مذكور (تعيين و نظارت بر سياستهاي كلي ، نظام موضوع بندهاي 1 و 2 اصل 110 ) فعلاً امري نظري است، به هر صورت تجربيات و اوضاع و احوال آتي كشور جايگاه دقيق اين اصل را مشخص خواهد كرد.
منبع: www.lawnet.ir
ادامه دارد...