نویسنده: کریستوفر لین
مقدمه
بلافاصله پس از حملات 11 سپتامبر، ایالات متحده شاهد فوران حسن نیت دیگر کشورها نسبت به خود بود. اما این احساس همدردی با ایالات متحده به سرعت بر باد رفت زیرا افکار عمومی گرداگر جهان مخالفت خود را با تصمیم اساساً یکجانبه دولت بوش برای یورش به عراق در مارس 2003 و سیاست های این دولت برای پیگیری آنچه جنگ با تروریسم می خواند از جمله شکنجه، مستردسازی و زندانی کردن مظنونان به عملیات تروریستی در پایگاه نیروی دریایی ایالات متحده در خلیج گوانتاناموی کوبا ـ مسجّل ساخت. واکنش منفی افکار عمومی جهان نسبت به ایالات متحده در خلیج گوانتاناموی کوبا ـ مسجل ساخت. واکنش منفی افکار عمومی جهان نسبت به ایالات متحده در دوران دولت بوش به یکی از مسائل عمده سیاست خارجی در جریان مبارزات انتخاباتی سال 2008 مبدل شد.فحوای کلی انتقادات حزب دموکرات از سیاست خارجی دولت بوش این بود که دولت یادشده با توسل به اقدامات یکجانبه به جای چندجانبه گرایی، نادیده گرفتن نهادهای بین المللی، به ریشخند گرفتن حقوق و هنجارهای بین المللی، و بی توجهی به منافع و نظرات دیگر دولت ها باعث بیزاری جهان از ایالات متحده شده است. (1) در واقع، این داوری درباره سیاست خارجی بوش صرفاً مسئله ای متعلق به سیاست حزبی نبود بلکه طنین گسترده ای در محافل سیاست خارجی آمریکا داشت. (2) به قول دیوید سنگِر گزارشگر نیویورک تایمز، بوش «قدرت سخت را می شناخت ولی اعتنای چندانی به مزایای قدرت نرم یعنی قدرت آمریکا برای رقم زدن رویدادها با تکیه بر گیرایی فرهنگ و الگوی خودش نداشت» (Sanger 2009: 457). دولت اوباما با این وعده روی کار آمد که لطماتی را که دولت بوش به جایگاه جهانی آمریکا زده بود اصلاح کند.
برخلاف دولت بوش، دولت جدید همان گونه که مقام های بلند پایه - از جمله خود باراک اوباما رئیس جمهور ـ گفته اند قول داده است که در کنار ایفای نقش رهبری به نظرات دیگران هم گوش بسپرد. (3) دولت جدید وعده داده است که از یکجانبه گرایی ادعایی دولت پیشین پرهیز کند. همان گونه که هیلاری رودهام کلینتون وزیر امورخارجه گفته است با اینکه دولت جدید برای «تقویت رهبری جهانی آمریکا» تلاش خواهد کرد اذعان دارد که «آمریکا نمی تواند دست تنها مبرم ترین مشکلات را برطرف سازد و جهان هم نمی تواند بدون آمریکا آنها را حل کند. بهترین راه پیش بردن نفعی که آمریکا در کاهش تهدیدات جهانی و مغتنم شمردن فرصت های جهانی دارد این است که راه حل هایی جهانی را طراحی کنیم و به اجرا گذاریم». (4) همان گونه که اوباما رئیس جمهور ایالات متحده در نطق آغاز کار خود گفته است در دوران حکومت وی ایالات متحده به جای تکیه بیش از حد بر قدرت نظامی، بر دیپلماسی و همکاری با هم پیمانان تأکید خواهد داشت. به گفته وی «به یاد آورید که نسل های پیشین نه تنها با موشک ها و تانک ها بلکه با تکیه بر اتحادهای مستحکم و اعتقادات ماندگار خود، فاشیسم و کمونیسم را شکست دادند». اوباما گفته است ایالات متحده به جای کوبیدن مشت محکم قدرت آمریکا به دهان دیگران، برپایه این اصل عمل خواهد کرد که امنیت اش بستگی به برداشت های دیگران درباره درستی سیاست هایش، قدرت الگوی آن و تواناییش برای خودداری از تحمیل خواست خود به دیگران دارد. در یک (یا دو) کلام، دولت اوباما با عزم احیای قدرت نرم آمریکا روی کار آمد. اوباما رئیس جمهور در سخنرانی ژوئن 2009 خود در قاهره که هدف از آن بهتر کردن برداشت های جهان اسلام درباره ایالات متحده بود بار دیگر بر این تعهد خود تأکید ورزید. از این گذشته، دولت اوباما - دست کم در سخن پردازی ها ـ با تبدیل قدرت نرم (مطابق شیوه معمول آمریکایی ها) به نوع تازه و بهبود یافته ای که همان «قدرت هوشمند» باشد قدرت نرم را به سطح تازه ای ارتقا داد.
ریشه های قدرت نرم
اندیشه قدرت نرم را جوزف نای ـ استاد سرشناس دانشگاه هاروارد که در دولت های جیمی کارتر و بیل کلینتون عهده دار مناصب مهمی در حوزه سیاست خارجی هم بود ـ در کتاب ناگزیر از رهبری صورت بندی کرد که در 1990 منتشر و در سطح گسترده درباره اش بحث شد (Nye 1990). هدف نای از نگارش کتاب ناگزیر از رهبری حمله به گروهی بود که افول باور خوانده می شدند؛ گروهی از پژوهندگان سیاست خارجی آمریکا و اقتصاد سیاسی بین الملل که در دهه 1980 مدعی بودند قدرت نظامی و اقتصادی آمریکا به نسبت در حال کاهش است (5) نای مدعی شد که نه تنها افول باوران درباره قدرت سخت ایالات متحده به خطا رفته اند بلکه افزون بر آن، منبع بی مانندی از نفوذ ژئوپلیتیکی را که ایالات متحده در اختیار دارد از قلم انداخته اند: قدرت نرم آمریکا. وی با پیش بینی اینکه در دنیای به هم وابسته پس از پایان جنگ سرد، قدرت «سخت» اجبارگرانه هرچه کمتر کارگشا خواهد بود گفت که قدرت همرنگ سازی - «واداشتن دیگران به انجام دادن آنچه می خواهید» ـ و منابع قدرت نرم که شالوده آن را تشکیل می دهند (جذابیت فرهنگی، ایدئولوژی و نهادهای بین المللی) نقش هرچه مهم تری در سیاست خارجی ایالات متحده خواهد داشت (Nye 1990: 188). نای اعتقاد داشت که ایالات متحده «بیش از هر کشور دیگری در نظام بین الملل قدرت همرنگ سازی دارد» (Nye 1990: 191). نای مفهوم قدرت نرم را دست کم تا حدودی در واکنش به هراس هایی مطرح ساخت که در دهه 1980 در این باره وجود داشت که ایالات متحده دارد پیشتازی خودش را در زمینه قدرت سخت از دست می دهد.کتاب ناگزیر از رهبری مفهوم قدرت نرم را به میان آورد ولی نای نه در این کتاب و نه در کار بعدی اش که به قدرت نرم اشاره داشت (Nye 2002) این مفهوم را به شکل کامل تشریح نکرد. نای در کتاب سال 2004 خود به این موضوع بازگشت و با ارائه تعریف دقیق تری از معنای آن و تشریح چگونگی عملکرد آن اندیشه های اولیه خویش را درباره قدرت نرم به شکل مبسوط تری پروبال داد (Nye 2004). به گفته او قدرت نرم، توانایی یک کشور برای واداشتن دیگران به انجام دادن خواسته هایش بدون توسل به فشارهای اجبارآمیز نظامی یا اقتصادی یا پیشکش کردن مشوّق های مادی است (Nye 2004: X)(6) قدرت نرم «از جذابیت فرهنگ، آرمان های سیاسی و سیاست های یک کشور برمی خیزد» (Nye 2004: X). نای به صراحت اعلام می کند که قدرت نرم نه متضمن به کارگیری چماق است و نه مستلزم استفاده از شیرینی؛ بلکه «الگو شدن و واداشتن دیگران به انجام دادن خواسته های مان است» (Nye 2004: 5-6)، به دیگر سخن، قدرت نرم توانایی شکل دادن به ترجیحات و اولویت های دیگران است (Nye 2004: 5). به اعتقاد نای، ویژگی اصلی قدرت نرم توانایی جذب و جلب نظر [دیگران] است زیرا جلب نظر اغلب به عدم مخالفت راه می برد» (Nye 2004: 6). عوامل زاینده این جذابیت، فرهنگ، ارزش ها، آرمان های سیاسی و سیاست های یک دولت است (Nye 2004: X).
به یقین نای نگاه خود را روی منابع قدرت نرم آمریکا متمرکز ساخت. وی ادعا کرد که جذابیت فرهنگی آمریکا، نهادها و ارزش های داخلی آن، و پای بندی این کشور به چندجانبه گرایی، دیگر دولت ها را نیز وارد مدار واشنگتن خواهد ساخت و به سیاست های ایالات متحده مشروعیت خواهد بخشید. گرچه نای دقیقاً این حرف را نمی زند قدرت نرم در واقع نمایانگر تزریق اندیشه های مکتب کسب و کار در عرصه بازاریابی به روند سیاست گذاری خارجی آمریکاست. قدرت نرم، ابزاری است برای بازاریابی «انگ و نشان» آمریکا. (7) در واقع، نای گفته است که تأثیرگذار بودن قدرت نرم را می توان با استفاده از همان ابزارهایی ارزیابی کرد که مدیران بازاریابی برای سنجش تأثیر کارزارهای تبلیغاتی به کار می برند: «این مسئله را که آیا داشته ای خاص، یک منبع قدرت نرم جلب کننده است یا نه می توان از طریق نظرسنجی ها و گروه های منتخب سنجید. در این باره نیز که آیا این جذابیت به نوبه خود نتایج مطلوب سیاست گذاری را پدید می آورد یا نه باید مورد به مورد قضاوت کرد» (Nye 2008: 96)، قدرت نرم در برداشت نای اساساً به بهبود بخشیدن به تصویری مربوط می شود که از ایالات متحده در ذهن مردمان کشورهای دیگر وجود دارد. فرض مقدماتی قدرت نرم این است که هرچه تصویر بهتری از آمریکا در جهان وجود داشته باشد این کشور هم پیمانان بیشتری خواهد داشت، سایر دولت ها از سیاست های آن حمایت بیشتری به عمل خواهند آورد و ایالات متحده از امنیت بیشتری برخوردار خواهد بود.
مفهوم پردازی قدرت نرم
گرچه نای قدرت نرم را در قالب یک نظریه ارائه نمی کند برای تعیین اعتبار ادعاهایی که این مفهوم دارد و استحکام منطق علت و معلولی آن باید آن را به آزمون تجربی کشید. در واقع، نای در این باره که قدرت نرم بنا به فرض چگونه عمل می کند فرضیه هایی مطرح و سازوکار علت و معلولی آن را مشخص می سازد.اما بحث نای درباره قدرت نرم برخی ضعف های مهم دارد. با توجه به نفوذی که قدرت نرم بر مباحثات سیاست خارجی ایالات متحده داشته است جای شگفتی دارد که به دقت به آزمون کشیده نشده و ضعف های آن زیر ذره بین قرار نگرفته است. تنگی مجال به ما اجازه نمی دهد که در این فصل قدرت نرم را به شکل کامل به آزمون گذاریم. علت این امر تا حدودی آن است که قدرت نرم با نوشته های متعددی درباره نظریه روابط بین الملل و تصمیم گیری سیاست خارجی ارتباط دارد. در اینجا تنها امکان آن وجود دارد که برخی نقاط ضعف مفهومی قدرت نرم را مطرح سازیم و نشان دهیم که شواهد تجربی تأییدکننده این نظریه ضعیف است. از همین رو، فصل حاضر را تنها باید نقطه شروع بحث جدی تری درباره قدرت نرم بدانیم و نه حرف آخر در این باره.
این ادعای نای که قدرت نرم بر جذابیت و فریبندگی پایه می گیرد نقطه خوبی برای آغاز تحلیل قدرت نرم است (Nye 2004: X, 5). وی قدرت نرم را به صراحت به تأثیر جذابیت و فریبندگی در مناسبات میان اشخاص تشبیه می کند. اما این تشبیه جای تردید دارد. افراد تصمیم گیرنده، انسان هستند ولی دولت ها نه. این سخن که همان طور که عشاق جذب فریبایی معشوق خویش می شوند دولت ها هم می توانند مجذوب و مفتون سیاست های دولت دیگری شوند قانع کننده نیست. تصمیم گیری سیاست خارجی با واسطه نهادهای سیاسی و دیوان سالاری های داخلی صورت می گیرد و از پشت فیلتری به نام عینک منافع ملی می گذرد. شواهد چندانی وجود ندارد که نشان دهد دولت ها (یا سیاست گذارانی که به نام آنها عمل می کنند) به دلیل «دوست داشتن» دولتی دیگر یا رهبران آن تصمیماتی می گیرند. یک نمونه تاریخی خوب (که برای دولت اوباما عبرت آموز است) استقبال عمومی پرسروصدایی است که در جریان دیدار وودرو ویلسون از اروپا پس از جنگ جهانی اول از وی به عمل آمد. توده های مردم در اروپای غربی که وی را به خاطر آرمان های لیبرالیش و تصوری که درباره نوعی نظم جهانی تازه ـ عادلانه و صلح آمیز ـ داشت تحسین می کردند از وی استقبال باشکوهی کردند. اما این ستایش عمومی - جذابیت ویلسون هم در مقام یک انسان و هم به مثابه نماد آرمان های آمریکا ـ به مذاکرات ورسای که در آن ژرژ کلمانسو رهبر فرانسه و لوید جورج نخست وزیر انگلستان هر یک به سرسختی از منافع ملی دولت خود دفاع می کردند منتقل نشد.
نای قدرت نرم را با مشروعیت بین المللی و به ویژه با نقشی پیوند می زند که ارزش ها و هنجارهای مشترک به عنوان ملاک رفتار مشروع دولت بازی می کنند (که از جهت اخیر، قدرت نرم با آثار بسیاری از طرفداران نظریه برسازی (8) در روابط بین الملل فصل مشترک دارد). به گفته او، قدرت نرم مبتنی بر «جذابیت ارزش های مشترک و درستی و وظیفه ای [است] که برای کمک به پیشبرد این ارزش ها احساس می شود» (Nye 2004: 7, 11). وی برای اثبات سخن خویش، پهنه صلح در اروپای غربی پس از جنگ جهانی دوم و در جهان سه جانبه را نتیجه «ارزش های مشترکی [می داند] که به ما می گویند رفتار پذیرفتنی در جمع دولت های مردم سالار، مشابه هم چیست» (Nye 2004: 20)، از این نظر، قدرت نرم اساساً به مشروعیت بازمی گردد: «مشروعیت، محور قدرت نرم است. اگر مردم یا ملتی به مشروع بودن هدف های آمریکا اعتقاد داشته باشند ما [آمریکاییان] احتمال بیشتری دارد که بتوانیم بدون بهره گیری از تهدیدها یا تطمیع آن ها را متقاعد سازیم از ما پیروی کنند. در عین حال، مشروعیت می تواند مقاومت در برابر کاربرد قدرت سخت (و هزینه های آن) را در مواردی که وضعیت مقتضی توسل به چنین قدرتی باشد کاهش دهد (Armitage and Nye 2007: 6). مشروعیت هم به نوبه خود با سیاست های چندجانبه گرایی در پیوند است که ایالات متحده را به اقدام از طریق نهادهای بین المللی پای بند می سازند. همان گونه که نای می گوید: «اگر فرهنگ و ایدئولوژی یک کشور جذابیت داشته باشد دیگران تمایل بیشتری به پیروی از آن کشور خواهند داشت. اگر یک کشور بتواند قواعدی بین المللی برقرار سازد که با منافع و ارزش های خودش سازگار باشد احتمال بیشتری دارد که اقداماتش در چشم دیگران مشروع جلوه کند. اگر این کشور از نهادهایی بهره گیری و از قواعدی پیروی کند که سایر کشورها را به ترتیبی که خودش خوش دارد به هدایت کردن یا محدود ساختن فعالیت های شان ترغیب کنند در این صورت نیازی به این همه چماق ها و شیرینی های پرهزینه نخواهد داشت» (Nye 2004: 11).
شرحی که نای درباره چگونگی عملکرد قدرت نرم می دهد چندین پرسش را به ذهن متبادر می سازد. نخست، سازوکارهای علت و معلولی که قدرت نرم بنا به فرض از طریق آنها عمل می کند مبهم و نامشخص است. برای نمونه، آیا مشروعیت نتیجه چندجانبه گرایی است یا ارزش های مشترک یا هردو؟ آیا قدرت نرم است که نتایجی را که نای بدان نسبت می دهد پدید می آورد یا اینکه نتایج یادشده معلول عواملی دیگر، مثلاً نقش نهادها و تأثیر مردم سالاری بر مناسبات میان دولت ها هستند؟ آیا قدرت نرم، یک متغیر مستقل جداگانه است یا صرفاً نماینده ای است برای متغیرهای مستقلی که این دیگر رویکردها مشخص ساخته اند؟ چگونه می توان ادعاهای نای درباره قدرت نرم را ابطال کرد؟ بدین ترتیب به دومین نکته ای می رسیم که رابطه نزدیکی با نکته نخست دارد. استدلال نای در تأیید قدرت نرم اساساً با سایر نظریه های روابط بین الملل همخوانی دارد؛ نهادباوری، نظریه صلح مردم سالارانه و ادعاهای برسازان درباره نقش هنجارها. از دیدگاه تحلیلی، این پرسش به میان می آید؛ چه تفاوتی میان قدرت نرم و این رویکردها وجود دارد؟ به دیگر سخن، ارزش افزوده قدرت نرم چیست؟ سرانجام، این واقعیت که تعریف نای از قدرت نرم به طرز کلافه کننده ای دچار تناقض درونی است مطلوبیت این مفهوم را تضعیف می کند. همان گونه که لزلی گِلب خاطرنشان می سازد نای تعریف قدرت نرم را فراتر از جذابیت «محض» (عاری از اجبار یا ترغیب) می برد و کشورداری با استفاده از عوامل اقتصادی ـ چه به صورت چماق و چه به صورت شیرینی ـ و حتی قدرت نظامی را در دل آن جای می دهد (Gelb 2009: 69).
مثال هایی که خود نای درباره نحوه عملکرد (ادعایی) قدرت نرم می زند نشان می دهد که سازوکارهای علت و معلولی آن چه اندازه مبهم مانده است. حتی اگر بپذیریم که قدرت نرم وجود دارد و می تواند بر سیاست خارجی یک دولت اثر گذارد مشخص ساختن رابطه میان قدرت نرم و نتایج سیاست ها دشوار است. برای نمونه، نای مدعی است که قدرت نرم به ایالات متحده این امکان را بخشید که در پی جنگ جهانی دوم به هدف هایی که سیاست هایش در زمینه ترویج مردم سالاری و بازارهای آزاد در اروپای غربی داشت دست پیدا کند (Nye 2004: 48-9). در واقع نیز در دوران جنگ سرد، ایالات متحده با استفاده از آژانس مرکزی اطلاعات (سیا) برای پشتیبانی نهانی از انتشارات، کنفرانس ها و رویدادهای فرهنگی به شکل حساب شده ای از منابع قدرت نرم برای جلب وفاداری نخبگان فکری اروپای غربی بهره گرفت (Saunders 1999; Berghahan 2001). اما روشن نیست که این تلاش ها هیچ گونه اهمیت راستینی در همراه ساختن اروپای غربی با ایالات متحده داشته باشد. برخلاف تأثیرات مشکوک قدرت نرم، مشخص ساختن تأثیر چماق هایی که واشنگتن برای حکومت های اروپای غربی کشید و شیرینی هایی که در برابر آنها نهاد به مراتب آسان تر است؛ حمایت نظامی در برابر تهدید شوروی و کمک اقتصادی در چارچوب طرح مارشال. وانگهی، به هر میزان هم که حکومت های اروپای غربی برای همراهی کردن با ایالات متحده در دوره بلافاصله پس از جنگ جهانی دوم انگیزه داشتند علت آن این بود که کمک اقتصادی دریافتی از ایالات متحده آنها را قادر به رفع چالش هایی می ساخت که احزاب کمونیست در کشورهایی چون فرانسه و ایتالیا برای کنترلی پیش می آوردند که دولت بر قدرت سیاسی داشت. از این گذشته، نای مدعی است که در پی جنگ جهانی دوم قدرت نرم آمریکا اروپای غربی را از تلاش برای برقراری توازن در برابر برتری ایالات متحده منصرف ساخت (Nye 2004: 39). ولی در واقع انگلستان در اواخر دهه 1940 از چیرگی ایالات متحده هراس داشت و می کوشید در برابر ایالات متحده توازنی برقرار سازد، و فرانسه هم در آغاز دهه 1960در دوران ریاست جمهوری شارل دوگل درصدد برآمد به لحاظ ژئوپلیتیکی وزنه متقابلی در برابر قدرت آمریکا پدید آورد (Layne 2006a, 2006b).
به اعتقاد نای، قدرت نرم یکی از عوامل مهم در پیروزی آمریکا بر اتحاد شوروی در جنگ سرد بود. و در واقع همان گونه که وی خاطرنشان می سازد ایالات متحده در دوران جنگ سرد برنامه های مبادله متعددی را پیش برد که هدف از آنها آشنا ساختن اعضایی از نخبگان شوروی با ارزش های آمریکایی بود بدین امید که آنان هنگام بازگشت به میهن خودشان از اصلاحات لیبرالی هواداری کنند ـ و بسیاری عملاً چنین کردند (Nye 2004: 49). به همین سان، نای می گوید قدرت نرم ایالات متحده با متقاعد ساختن مردم اروپای شرقی به برتری معنوی آمریکا بر اتحاد شوروی، کمک کرد تا کنترلی که مسکو بر ملت های عضو پیمان ورشو داشت متزلزل شود (Nye 2004: 17). با این حال، به دشواری می توان ثابت کرد که قدرت نرم آمریکا در پایان بخشیدن به جنگ سرد هیچگونه اهمیت علت و معلولی داشته است. گرچه علل فروپاشی اتحاد شوروی همچنان به شدت موضوع بحث و جدل است نشان دادن تأثیر عوامل مادی ـ تقویت قدرت دفاعی آمریکا در دوران ریگان، عقب افتادگی اقتصادی و فناوری اتحاد شوروی، و جمود خود نظام شوروی ـ آسان تر از نشان دادن اهمیت علت و معلولی عوامل اندیشگانی مانند قدرت نرم است (Bialer 1986; Aslund 1989; Schweizer 1996).
این انتقاد از قدرت نرم به معنی بی اهمیت بودن اندیشه ها در سیاست بین الملل نیست. این عوامل به راستی اهمیت دارند. برای نمونه، نوشته های فراوانی وجود دارد که نشان می دهد چگونه ایدئولوژی بر سیاست خارجی آمریکا تأثیر گذاشته است. (9) ولی در مواردی که اندیشه ها بر سیاست ها تأثیر می گذارند معمولاً این تأثیرگذاری در سطح نخبگان سیاست گذار است. ولی نای اعتقاد دارد که قدرت نرم را با استفاده از نظرسنجی ها و گروه های کانون می سنجند تا تأثیر آن را بر افکار عمومی یک کشور ارزیابی کنند. تا جایی که بتوان چنین کرد هیچ اشکالی ندارد. ولی تا محرز ساختن اینکه تأثیر قدرت نرم بر افکار عمومی کشور آماج، عملاً بر سیاست خارجی آن کشور تأثیر می گذارد فاصله بسیاری داریم. از لحاظ عملیاتی، قدرت نرم در برداشتی که نای از آن دارد روندی دو مرحله ای است. در گام اول، از قدرت نرم برای تأثیرگذاری بر ایستارهای عمومی در کشور آماج بهره گرفته می شود. گام دوم مستلزم آن است که سیاست گذاری دولت در کشور آماج به نظرات مردم خود که در نتیجه اعمال قدرت نرم شکل گرفته است پاسخ دهد.
اشکال برداشت نای درباره نحوه عمل کردن قدرت نرم در این کار است که افکار عمومی، سیاست گذاری خارجی نمی کند بلکه این کار را تصمیم گیران محوری دولت انجام می دهند. و دلیل چندانی در دست نداریم که باور کنیم افکار عمومی تأثیر چشمگیری بر محاسبات این تصمیم گیران دارد (Lobell et al. 2009). اثبات وجود پیوندی علت و معلولی که نای میان افکار عمومی و نتایج سیاست خارجی مسلّم می گیرد دست کم به دو دلیل دشوار است. نخست، ایستارهای عمومی به شکل آشکاری گذرا هستند. تأثیرات قدرت نرم را می توان امروز از طریق نظرسنجی مشاهده کرد ولی فردا ممکن است از بین برود. دلیل دوم - که مشکل سازتر هم هست ـ اینکه برای «تأثیرگذاری» قدرت نرم، باید میان افکار عمومی و سیاست دولت پیوند علت و معلولی بارزی وجود داشته باشد. اثبات چنین پیوندی حتی در مردم سالاری هم غالباً بسیار دشوار است. علت این امر ـ که نظریه های لیبرال اداره گری آن را دست کم می گیرند ـ این است که دولت ها (به ویژه دولت های قوی) بازیگران خودمختاری هستند که «جامعه مدنی» تنها در کمترین حدی دست و بال آنها را می بندد.
به یقین، نظریه سیاسی لیبرالی دشمن این اندیشه است که دولت، مستقل از جامعه میزبان خود وجود دارد. (10) اما به رغم نظریه لیبرالی، دولت ها به ویژه دولت های قوی از استقلال عمل قابل ملاحظه ای برخوردارند (البته ممکن است خودمختاری یا استقلال عمل دولت ها یکدست نباشد و بسته به حوزه های مشخص سیاست گذاری، تغییر کند) (Krasner 1978: 58; Skocpol 1985: 17-18). همان گونه که تدا اسکاچپول دانشمند علوم سیاسی می گوید «دولت ها در مقام سازمان های مدعی کنترل بر سرزمین ها و مردم ممکن است هدف هایی را صورت بندی و تعقیب کنند که تنها و تنها بازتاب خواسته ها یا منافع گروه های اجتماعی نباشد» (Skocpol 1985: 9). استقلال عمل دولت از سه عامل نشأت می گیرد: 1. ضرورت وجودی دولت؛ 2. تعدد کارویژه های مهمی که دولت ها به اجرا می گذراند؛ و 3. کنترلی که دولت بر سرزمین مشخصی دارد (Mann 1984). دولت از آن رو ضروری است که همه جوامع به قوانینی (به ویژه قوانینی حمایت کننده از جان و دارایی انسان ها) نیاز دارند. ضرورت وجودی دولت، اهرمی است که دولت می تواند از آن برای تعقیب منافع خاص خودش بهره گیرد. دولت به ویژه در حوزه های اقتصاد، حفظ نظم داخلی و دفاع در برابر تجاوز خارجی کارویژه های مهم متعددی را به اجرا می گذارد که بدان قدرت مستقلی می بخشند. (11)
حتی در جوامع سیاسی مردم سالار لیبرال هم دولت می تواند از استقلال عمل برخوردار باشد (12) این امر بیش از همه در حوزه هایی از سیاست گذاری هویداست که به شکل بارزی در حیطه اختیار دولت قرار دارند مانند حوزه های سیاست خارجی و دفاع ملی. از یک دولت ـ حتی دولتی لیبرال ـ که از خودمختاری نسبی در زمینه سیاست گذاری خارجی خود برخوردار است می توان انتظار داشت که به محدودیت هایی که نظام بین الملل به آن تحمیل می کند به شکل (کمابیش) عاقلانه ای واکنش نشان دهد و هنگام صورت بندی سیاست خارجی خودش، در برابر قدرت نرم دیگران نسبتاً تأثیرناپذیر باشد. یکی از ضعف های مهم قدرت نرم این است که بر نگرشی ساده انگارانه درباره روند تصمیم گیری سیاست خارجی پایه می گیرد.
تصمیم گیران اصلی دولت (که عملاً در حکم دولت هستند) ـ حتی در مردم سالاری های لیبرال ـ اغلب آن اندازه قدرت دارند که پیگیر سیاست هایی در عرصه خارجی شوند که با افکار عمومی کشورشان همخوانی نداشته باشد.(13) همان گونه که ریچارد مریت و دایانا زنیس می گویند «نخبگان سیاست خارجی که خط مشی های خارجی کشورها را در سراسر جهان به اجرا می گذارند از ابزارهای یکسانی مانند دیپلماسی و تفاهم، کنترل اطلاعات، چیره دستی در دانش تخصصی و لزوم پنهانکاری استفاده می کنند و ... نمایندگان مردم سالار ...کنترل چندانی بر آنها ندارند» (Merritt and Zinnes 1991: 255)، به عبارت ساده تر، برخلاف افسانه لیبرالیسم، حتی در مردم سالاری ها هم بازار واقعی اندیشه ها وجود خارجی ندارند. یا به عبارت دیگر، بازار اندیشه های بازاری رقابتی نیست زیرا دولت، ابزارهایی برای تسلط یافتن بر آن دارد.
شواهد تجربی قابل ملاحظه ای در تأیید این موضوع در دست است. بررسی های متعدد نشان داده است که دولت ها در زمینه بازی دادن افکار عمومی از طریق مدیریت جریان های اطلاعات و دستکاری در گفتمان تبحر دارند. در واقع، اگر به جنگ اسپانیا و آمریکا بازگردیم باید بگوییم که تعداد انگشت شماری از حکومت ها کارکشتگی ایالات متحده را در زمینه استفاده از این روش ها برای جلب حمایت مردم دارند. به گفته یوجین سکوندا و ترنس مورَن (Secunda and Moran 2007: 7) «مردم ایالات متحده بهتر می دانند که چگونه رؤسای جمهور این کشور و دولت های شان با بهره گیری از رسانه ها و به اجرا گذاشتن راهبردهای بازاریابی، حمایت مردم را به نفع سیاست های جنگی خودشان جلب می کنند» (از این گذشته، نک. Thompson). پس از 11 سپتامبر و به ویژه در دوره ای که به تهاجم مارس 2003 به عراق ختم شد دولت بوش نمونه تمام و کمالی بود که از اینکه چگونه دولت می تواند از قدرت خود برای شکل دادن به افکار عمومی و قالب کردن سیاست های مرجّح خودش حتی به آدم های شکاک استفاده کند (Kaufmann 2004; Cramer 2007; Thrall 2007).
این واقعیت که در حوزه سیاست خارجی، دولت افکار عمومی را کنترل می کند و نه افکار عمومی دولت را، واقعیتی است که منطق علت و معلولی قدرت نرم را تضعیف می کند. از آنجا که در حوزه سیاست خارجی، دولت از استقلال عمل قابل ملاحظه ای برخوردار است باید انتظار داشت در مسائلی که برای نخبگان سیاست گذار برجستگی زیادی دارد ـ به ویژه در حوزه امنیت ملی ـ روندهای تصمیم گیری دولت های قوی (اعم از مردم سالاری ها و جز آن) به مدل بازیگر خردمند تک بافت (14) نزدیک شود (Allison 1971). علت این امر آن است که در چنین شرایطی، تصمیم گیران بلندپایه نقش های اصلی را عهده دار می شوند و دیگر مقام های دولتی و گروه های نفوذ را به حاشیه تصمیم گیری می رانند. این بدان معنی است که قدرت نرم در تصمیمات سیاست گذارانه در حوزه سیاست عالی (15) نقشی حاشیه ای دارد. (16) این حقیقت را می توان با مثال های متعددی نشان داد ولی دو نمونه کفایت خواهد کرد.
در جریان استقرار نیروهای هسته ای میان بُرد ناتو در اوایل و میانه دهه 1980 افکار عمومی آلمان غربی مخالف استقرار موشک های پرشینگ 2 در جمهوری فدرال آلمان بود و به شکل غریزی و بی دلیل سر ستیز با آمریکا داشت. ولی تحت رهبری هلموت کُهل صدراعظم وقت، دولت آلمان غربی به هر حال شروع به استقرار این نیروها کرد (Layne 1984). تازه تر از اینها، انتخابات سال 2006 کنگره ایالات متحده را ـ که به پیروزی قاطع حزب دموکرات انجامید ـ در سطح گسترده به معنی اعلام مخالفت مردم آمریکا با سیاست دولت بوش در قبال عراق و رساندن این پیام گرفتند که آمریکاییان خواستار دست کشیدن ایالات متحده از جنگ هستند. اما دولت بوش به جای کاهش تعهدات نظامی امریکا در عراق، هم افکار عمومی و هم نظر کنگره را نادیده گرفت و با افزایش سطوح نیروهایش در عراق، راهبرد «یورش» خودش را به اجرا گذاشت. این دو نمونه این واقعیت را نشان می دهد که در حوزه سیاست خارجی و امنیت ملی معمولاً حکومت ها به افکار عمومی بی توجه اند. این از بزرگترین مشکلات نظری کسانی است که قدرت نرم را ابزار مهم سیاست خارجی می دانند.
آخرین اشکال قدرت نرم در مقام رویکردی مفهومی به روابط بین الملل و تحلیل سیاست خارجی این است که تعریف روشنی ندارد. زمانی که نای نخستین بار اندیشه قدرت نرم را بیان کرد دامنه آن را محدود ساخت و بارها تأکید کرد که قدرت نرم به نفوذ اندیشه ها و فرهنگ بازمی گردد و ربطی به چماق کشیدن و شیرینی گذاشتن در برابر دولت های دیگر به قصد تأثیرگذاری بر رفتار آنها ندارد. اما تعریف قدرت نرم دامن پیدا کرده است. این گفته به ویژه درباره استفاده از آن در حوزه سیاست گذاری حقیقت دارد. با استفاده تدریجی سیاست گذاران، تحلیل گران سیاست خارجی و فرهیختگان ـ از جمله خود نای ـ از این اصطلاح، اکنون قدرت نرم رشته گسترده ای از ابزارها را دربرمی گیرد از جمله دیپلماسی چند جانبه؛ کمک خارجی؛ کمک به توسعه؛ تأمین ارزش های عمومی بین المللی؛ صدور مردم سالاری؛ و ملت سازی (Armitage and Nye 2007; Campbell and Flournoy 2007). امروزه وقتی پژوهشگران و سیاست گذاران از قدرت نرم سخن می گویند اصطلاح یادشده را در همین معنا به کار می برند. در واقع، این روزها اصطلاح قدرت نرم چنان دامن پیدا کرده است که می توان گفت شامل همه چیز از جمله ظرف شویی آشپزخانه (و قدرت نظامی) هم می شود. به قول لزلی گِلب «ظاهراً در حال حاضر قدرت نرم هر معنایی می دهد» (Gelb 2009: 69). خود نای با پیش کشیدن مفهوم قدرت هوشمند، نقش مهمی در این جریان داشته است. قدرت هوشمند ـ که می توان آن را قدرت نرم 2 خواند ـ در قاموس واژگان سیاست خارجی ایالات متحده جای قدرت نرم 1 را گرفته است.
پی نوشت ها :
1. همان گونه که کمبل و فلورنوی می گویند «تأکید بر مستثنی بودن آمریکا در سال های اخیر باعث پا گرفتن این نگرش شده است که نباید انتظار داشت ایالات متحده مقاوله نامه ها، پیمان ها یا ساختارهای حقوقی را حتّی در صورتی که این کشور نقشی تعیین کننده در مذاکرات آنها داشته باشد رعایت کند» (Campbell and Flournoy 2007: 17-18). از این گذشته این دو با گوشزد کردن نقض حقوق بین الملل در زمینه شکنجه توسط دولت جورج بوش پسر نتیجه می گیرند که «این فاصله گرفتن آشکار از حکومت قانون به تصویری که از ایالات متحده به عنوان حامی برجسته حقوق بین المللی بشر و هنجارهای حقوقی وجود داشته خدشه وارد کرده است».
2. برای نمونه، نک. Armitage and Nye 2007; Campbell and Flournoy 2007
3. به نقل از:
Helene Cooper , 'Obama Will Face a Defiant World on Foreign Visit', New York Times, 29 March 2009,p. Al.
4. سخنان سناتور هیلاری رودهام کلینتون، نامزد احراز پست وزارت خارجه در کمیته روابط خارجی سنا در 13 ژانویه 2009، صفحات 2-3.
5. مشهورترین استدلال افول باوران کتاب ظهور و سقوط قدرت های بزرگ پل کندی (Kennedy 1987) است که ادعا می کند «به گردن گرفتن مسئولیت بیش از حد همچون یک امپراتوری» دارد شالوده های اقتصادی قدرت آمریکا را تضعیف می کند و از همین رو در نهایت سبب می شود که آن کشور سلطه ژئوپلیتیکی خودش را از دست بدهد. گذشته از کندی، تعداد دیگری از پژوهشگران نیز ادعاهای مشابهی را مطرح ساخته اند از جمله دیوید کالیو (Calleo 1982, 1987)، جیمز چیس (Chace 1981)، رابرت گیلپین (Gilpin 1981,1986) و ساموئل هانتینگتون (Huntington 1987).
6. نای با گفتن اینکه «گاه می توانید بدون مطرح ساختن تهدیدها یا مشوّق های ملموس به نتایجی که دوست دارید دست پیدا کنید» (تأکید افزوده) شرط مهمی را اضافه می کند (Nye 2004: 5). همان گونه که در ادامه فصل بحث شده است چماق ها و شیرینی ها شاید همیشه ملموس یا آشکار نباشند ولی با این حال می توانند بر رفتار دیگر دولت ها اثر بگذارند.
7. برای ملاحظه استدلال مشابهی در این خصوص که قدرت نرم به «انگ و نشان» یک دولت باز می گردد، نک. Kurlantzick 2007
8. constructivism
9. برای نمونه، نک.Williams 1961، Mc Dougall 1997; Layne 2006a; Hunt 1987.
10. برای ملاحظه بحثی درباره دشمنی لیبرالیسم با دولت در مقام بازیگری خود مختار، نک. Evans et al. 1985. برخی لیبرال ها بحث را از این هم پیش تر می برند و دولت را پدیدآورنده هر دو نوع خشونت بین المللی و داخلی قلمداد می کنند. براین اساس، راه حل خشونت چه در داخل و چه در خارج، تمرکززدایی سیاسی و گسترش مردم سالاری است (Rummel 1997).
11. به گفته مان (Mann 1984: 210): (دولت تنها و تنها عرصه مبارزه طبقاتی، ابزار حکومت یک طبقه، عامل انسجام اجتماعی، تجلی ارزش های محوری، کانون روندهای تخصیص اجتماعی، و شکل نهادینه شده زور نظامی نیست ... دولت سازمان اجتماعی ـ مکانی متفاوتی است. در نتیجه، می توان دولت ها را در هیئت نخبگان دولتی به چشم بازیگرانی قدرت طلب دید و قائل به نوعی نظریه «اقدام عقلانی» درباره منافع دولت شد ...».
12. همان گونه که اریک نوردلینگر درباره مردم سالاری ها گفته است «ترجیحات دولت دست کم به اندازه ترجیحات جامعه مدنی، برای تبیین کرده ها و نکرده های دولت مردم سالار اهمیت دارد؛ دولت مردم سالار اغلب نه تنها از آن رو که به طور منظم براساس ترجیحات خودش عمل می کند خودمختار است بلکه از آن گذشته حتی وقتی هم ترجیحات اش با خواست های قدرتمندترین گروه های جامعه مدنی فاصله می گیرد به شکل بارزی خودمختار و دارای استقلال عمل است» (Nordlinger 1981: 1).
13. این نکات در کتاب گوا (Gowa 1995) بسط بیشتری یافته است.
14. unitary rational actor model
15. high politics
16. در این باره، نک. کتاب تئودور لووی (Lowi 1967). لووی می گوید مردم سالاری ها در طول بحران ها سیاست های خارجی بهتری اتخاد می کنند زیرا معمولاً در این برهه ها تصمیم گیری به شدت متمرکز می شود و نفوذ گروه های نفوذ و نیروهای اجتماعی به همان میزان کاهش می یابد.
