راهبردی برای قدرت نرم؟
با توجه به اینکه اتحادیه اروپا طی سه دهه گذشته، اعتماد به نفس هرچه بیشتری برای توسل به ابزارهای اجبارآمیزی که همیشه در اختیار داشته تهدید به وضع مجازات های اقتصادی پیدا کرده و درعین حال به جنبه هایی از شالوده سنّتی کشورداری یعنی قدرت نظامی هم دست یافته است شاید فرق گذاشتن میان قدرت سخت و نرم برای آینده دست کم در بستر اتحادیه اروپا معنای خاصی نداشته باشد. در عین حال این اتحادیه هم به دلیل ضرورت و هم به دلیل ارزش ها دست خودش را در زمینه استفاده هایی که می تواند از اجبار به عمل آورد باز نمی داند. بر این اساس، گرچه وضعیت از پیش تعریف شده برای اتحادیه اروپا در حوزه سیاست خارجی، توسل به قدرت نرم است این اتحادیه با قدرت نمایی اقتصادی هرچه بیشتر و به صحنه آوردن نیروهای مسلح خود که هر اندازه هم که نیات مسالمت آمیز داشته باشند همواره استعداد آن را دارند که واقعیت دیگران را برخلاف میل شان تغییر دهند دارد دامنه مقوله قدرت نرم را گسترش می دهد. فعالیت اتحادیه اروپا به شکل روزافزونی در بخش میانی و خاکستری طیف قدرت سخت / قدرت نرم صورت می گیرد.این بدان معنی است که درباره قدرتی که اتحادیه اروپا در موقعیت های مشخص اعمال می کند ابهامی ذاتی و (احتمالاً سازنده) وجود دارد. برای نمونه، درباره اقدامات ضدتروریستی چگونه برداشتی باید داشت؟ این اقدامات می تواند متضمن ضربات پیش دستی جویانه یا تمهیداتی چون زندانی کردن در نقاطی باشد که قانون، ملاحظه ای حاشیه ای است. نباید فراموش کرد که حتی آلمان که صلح طلبی پیشه کرده بود 30 سال پیش از این قادر به انجام حمله کوماندویی مؤثری برای آزاد کردن کسانی بود که در هواپیمایی در موگادیشو به گروگان گرفته شده بودند و این در حالی است که نیروهای انگلیسی و فرانسوی در سیرالئون و لبنان درگیر مأموریت های نجات مختلفی شده اند که همیشه استعداد تبدیل شدن به یک جنگ تمام عیار را داشتند. این گونه عملیات درست در حدفاصل قدرت نرم و سخت قرار دارند. برعکس، همان گونه که رویدادهای پس از تهاجم ایالات متحده به عراق نشان داده است برای تحکیم یافتن دستاوردهای نظامی باید استفاده از لوله تفنگ همراه با اتخاذ تدابیر اجتماعی و سیاسی گسترده تر باشد.
مأموریت های مختلفی هم که در چارچوب سیاست امنیتی و دفاعی اروپا انجام می شود از این حیث که نماینده چه نوع «قدرتی» هستند نه به روشنی سخت اند و نه نرم. این مأموریت ها گرچه اهدافی صلح جویانه دارند نشان دهنده حضور اتحادیه اروپا که نمی توان نادیده اش گرفت و یادآور این حقیقت اند که راه حل های سیاسی صرفاً به مبادله یادداشت های دیپلماتیک ختم نمی شوند. زیرا مجاب سازی شکل های فراوانی به خود می گیرد که برخی شان از حیث توانایی که طرف های رابطه برای تحت تأثیر قرار دادن نتایج دارند به طور مشخص نامتقارنند. اتحادیه اروپا اغلب در چنین موقعیت هایی برتری دارد ولی کاربرد مؤثر ابزارهایی که در اختیار دارد ضمن اینکه باید در همان حدودی باقی بماند که روابط محتاطانه میان حکومت ها ایجاب می کند باید متضمن مقوله «قدرت هوشمند» جوزف نای هم باشد و برای رهبران تیزبینی که قادر به فرق گذاشتن میان بسترهای مختلف و میان مناسب ترین ابزارها برای به کارگیری در هر موقعیت مشخص باشند امتیاز قائل شود. این روش را که در دوران های دیگر «سیاست دانی» (1) خوانده شده است اُلی رِن کمیسر افزایش اعضای اتحادیه اروپا در سخنرانی ای مطرح ساخت که طی آن بر لزوم رعایت انسجام در به کارگیری کل طیف ابزارهای سیاست گذاری و منابع اقتصادی تأکید کرد (Rehn 2008). ولی باید به یاد داشته باشیم که اتحادیه اروپا هم مانند هر بازیگر دیگری، هر اندازه هم که رهبرانش هوشمند باشند قادر نیست هر نوع ابزاری را از جعبه ابزارش بیرون آورد یا نمی تواند بداند دقیقاً با چه ابزاری باید مشکل خاصی را حل کرد. در عمل و به ویژه پس از سنت مالو، اتحادیه اروپا همواره از آنچه شاید بتوان «قدرت بینابینی» (2) خواند استفاده خواهد کرد. در این نوع اعمال قدرت، عنصر احتمالی اجبار مبهم و آمیخته با چهره پذیرفتنی تر و نرم تر مجاب سازی و ارائه الگوست و حتی با آن پوشیده می شود.
اگر بخواهیم یک گام پیش تر رویم باید بگوییم «خردباوری برای پشتیبانی از چندجانبه گرایی » که لُرد پاتن (Patten 2007) آن را هدف قدرت نرم خوانده است لازم است ولی کافی نیست. اتحادیه اروپا هر اندازه هم که ترجیح دهد ایمان خود را به برنامه ریزی سیاست ها و جلوگیری از بروز ستیز حفظ کند در عین حال نیاز خواهد داشت در مجموعه ای از شرایط پیش بینی ناپذیر به جای تکیه بر راهبردهای دقیق و تنظیم پیشرفته منابع از آمیزه های گوناگونی از ابزارها و احتمالاً ابزارهای تازه ابداع شده استفاده کند. وانگهی در حالی که موقعیت هایی که نیازمند اعمال قدرت هستند پیوسته پیش خواهند آمد تمامی شکل های اعمال قدرت پرهزینه اند آن هم نه تنها از حیث صرف بودجه بلکه همچنین از نظر هزینه های سیاسی و این همان چیزی است که در مورد مخالفت مردم با گسترش تعداد اعضای اتحادیه اروپا که عمدتاً به دلایل مربوط به سیاست خارجی صورت گرفته بود شاهد بودیم. آنها که خواستار تقویت توانایی های نظامی اتحادیه اروپا هستند تردیدی در این واقعیت ندارند که چنین چیزی مستلزم افزایش همه جانبه هزینه های دفاعی و مخاطرات خواهد بود. ولی تمامی شکل های قدرت بین المللی اتحادیه اروپا در سطحی هزینه بردار هستند و این حقیقتی است که اروپاییان هر زمان به گشایش تجارت اقلام کشاورزی به روی کشورهای در حال توسعه می اندیشند می دانند. بنابراین مسئله واقعی آن اندازه که به توازن مسئولیت ها بین المللی در برابر داخلی، منافع حیاتی در برابر نتایج مطلوب بازمی گردد ربطی به تقابل قدرت نرم و قدرت سخت ندارد. اتحادیه اروپا هم دست کم به اندازه آلمان و ژاپن که آنهاهم پیرو دیپلماسی بذل و بخشش هستند نمی تواند روی مؤثر بودن آن یا تداوم بهره مندی خود از منابع شالوده ساز این دیپلماسی حساب کند. نه تنها یافتن منابع بیشتر برای سیاست خارجی و دفاعی دشوار خواهد بود بلکه به ویژه باتوجه به عنصر رقابت اکنون که بنیان های اصلی ثروت غرب مورد تردید قرار گرفته است نمی توان ترازنامه موجود آن را نیز مسلّم انگاشت. درخور توجه است که چین که مدت ها بازیگری ضعیف یا متکی به قدرت نظامی برخاسته از بزرگی چشمگیر خودش انگاشته می شد اکنون چگونه به استاد مجرّب قدرت نرم در مقیاس جهانی تبدیل شده و همین زنگ خطر را هم در اروپا و هم در ایالات متحده به صدا درآورده است (Alden 2007; Suzuki 2009). اتحادیه اروپا و دولت های عضو آن باید هم به مرزهایی که نقش جهانی شان را محدود می سازد و هم به مزیّت های نسبی ای که به واسطه دامنه و تنوع نامعمول ابزارهای در دسترس شان دارند به دقت بیندیشند. زیرا اگر بعید است اتحادیه اروپا به بازیگری در توازن سنّتی قدرت های بزرگ تبدیل شود دست کم ابزارهای اعمال کنترل بر رفتار مجموعه شگفت آوری از دیگر بازیگران را در اختیار دارد. اما با توجه به محدود بودن توانایی اتحادیه اروپا برای تبدیل بزرگی، ثروت و جایگاه تجاری خودش به اهرمی سیاسی، احتمالاً به کاربردن عبارت «قدرت ساختاری» در مورد آن مبالغه آمیز است.
با توجه به مرز هرچه مبهم تری که در مورد اتحادیه اروپا میان قدرت سخت و نرم وجود دارد پذیرفتنی نیست که بگوییم این اتحادیه باید نوعی «راهبرد قدرت نرم» برای خود بپردازد. در واقع، برای کاربرد وسایل سیاست خارجی اعم از خاص یا عام، بی توجه به اهدافی که باید پی گرفت نمی تواند راهبردی وجود داشته باشد. مطمئناً اگر هدف غالب شاید مانند دوره ای که اتحادیه اروپا یک قدرت غیرنظامی بود محدود ساختن خود به کاربرد قدرت نرم بدون وجود عنصر اجبار باشد در این صورت اندیشیدن به اینکه چگونه می توان و باید در بلند مدت چنین کرد منطقی خواهد بود. زیرا در این صورت تا حد زیادی ابزارها تعیین کننده اهداف سیاست خارجی خواهند بود. تا پیش از شروع استفاده از مجازات های اقتصادی در دهه 1980، اتحادیه اروپا خود را به آمیزه ای از ترغیب، میانجی گری و هدف های محیطی مانند تنش زدایی محدود ساخته بود. در محیط معاصر که اتحادیه اروپا به طیف به مراتب گسترده تری از ابزارهای سیاست خارجی دسترسی دارد می توان تصور راهبرد قدرت نرم را برای یک هدف مشخص کرد ولی نمی توان آن را الگویی برای کل سیاست خارجی اروپا دانست.
برای نمونه، در چارچوب مناسبات با ترکیه که در ناتو متحد بسیاری از دولت های عضو اتحادیه اروپاست تقریباً گفتن ندارد که یگانه ابزارهای مناسب دیپلماسی، همکاری اقتصادی، ساختارهای تنظیم کننده مشترک تحت عنوان قدرت نرم قرار می گیرد. این گفته جدای از آنکه چه هدفی مدنظر باشد صحت دارد و در حقیقت، دولت های عضو نمی توانند دراین باره به توافق برسند که آیا هدف یاد شده باید پذیرش ترکیه به جمع اتحادیه اروپا باشد یا نوعی مشارکت ممتاز. به دیگر سخن، سرشت موضوع به طور کلی تعیین کننده طیف ابزارهای موجود است. ولی حتی در مورد دولت دوستی مانند ترکیه همان گونه که از تاریخ روابط دو طرف طی 46 سالی که از امضای موافقت نامه پیوستگی می گذرد پیداست اعمال فشار و بحث به یک اندازه بخشی از طیف دیپلماسی را تشکیل می دهند. اگر بگوییم جامعه / اتحادیه اروپا طی این دوره در به کارگیری ابزارهای مختلفی که در اختیار داشته «هوشمندانه» عمل کرده است شاید عقلانیت جمعی بیش از حدی برای آن قائل شده باشیم. ولی به طور کلی اروپاییان در زمینه حفظ روابط حسنه با ترکیه بدون اینکه عملاً لازم باشد آن کشور را به جمع خود بپذیرند موفق عمل کرده اند. تنها در 1974 که آنکارا تصمیم گرفت به قبرس یورش ببرد این راهبرد (اگر شایسته راهبرد خوانده شدن باشد) شکست خورد. از آن زمان تاکنون اتحادیه اروپا ناچار شده است شیرینی عضویت در اتحادیه را تقریباً در کف دست ترکیه بگذارد ولی تا امروز آن را به دست ترکیه نداده است و می توان درک کرد که این ناکامی، بسیاری از ترک ها را سرخورده کرده است.
بدین ترتیب در این نمونه مهم نیز مانند سایر موارد، منابع قدرت نرم اتحادیه اروپا از حیث تأمین بیشتر خواسته های این اتحادیه از جمله پرهیز از ایجاد تغییر واقعی با توجه به عدم امکان توافق دولت های عضو در این خصوص که تغییر یاد شده باید به چه شکل باشد مؤثر از کار درآمده است. در چنین مواردی مقوله قدرت نرم موضوعیت ندارد زیرا هم سرشت موضوع و هم مناسبات با کشور ثالث خاصی، برخی از ابزارهایی را که به لحاظ نظری در دسترس است از همان ابتدا منتفی می سازد. جایی که قدرت نرم در مقام یک مفهوم می تواند برای دست اندرکاران سیاست خارجی اروپا ارزش داشته باشد در زمینه منصرف ساختن توجه ها از تمایز منسوخ شده میان قدرت «غیرنظامی» و نظامی که اتحادیه اروپا همواره از آن جهت ضعیف است و متوجه ساختن نگاه ها به لزوم بیشتر پرداختن همه بازیگران نظام بین الملل از جمله ایالات متحده و سایر دولت های ملی قدرتمند به هنر مذاکره و سیاست پیوند است که به معنی شناخت تعاملی است که پیوسته میان جمعیت های داخل کشورها و میان آنها و حکومت ها چه حکومت خودشان و چه حکومت دیگران جریان دارد. در این مرحله پیچیده از سیاست بین الملل که نیازمند باریک بینی بیشتر از آن حدی است که در روایت های نسبتاً خام از واقع گرایی و جهاد مقدس وجود دارد اتحادیه اروپا یک رهبر است. با توجه به قدرت زبان و انگ زدن، بهتر از همه آن است که اتحادیه اروپا از خوردن انگ «قدرت نرم» پرهیز کند زیرا در هر حال توانایی آن را برای رفتار اجبارگرانه که حتی در ابزارهای اقتصادی این اتحادیه وجود دارد کمتر از حد واقع جلوه می دهد. اما به یقین، اروپاییان نشان داده اند که با این نوع رویکرد چه کارهایی می توان و متأسفانه چه کارهایی نمی توان کرد.
پی نوشت ها :
1. statesmanship
2. halfway power
