اما با این نوع نگاه به مسئله در حقیقت می توان اصل مشروعیت نظام اداری را به طور کلی توجیه کرد اما نظام اداری به لحاظ ویژگی ها و مبانی خاصی که دارد، خود نیاز به مشروعیت خاص دارد. برای مثال در نظام‌های مبتنی بر دموکراسی، مشروعیت نظام اداری تنها از راه آرای عمومی و توسط پارلمان ها امکان پذیر است. با این حال معیارهای مشروعیت در هر دو مرحله عام و خاص یکسان بوده و اغلب با همان معیاری که مشروعیت نظام سیاسی تعیین می شود، مشرعیت نظام اداری آن نیز در عمل با همان معیار تحقق می پذیرد.
در اندیشه معاصر بر اساس دموکراسی به مفهوم غربی آن، حاکمیت مردم مبنای حاکمیت قانون و حاکمیت قانون، مبنای اصلی مشروعیت در هر دو مرحله عام و خاص است. بر این اساس مشروعیت نظام اداری را باید در دو نهاد قانونی برخاسته از حاکمیت ملی، یعنی قانون اساسی و قوانین عادی جست وجو کرد.
اما در اندیشه اسلامی، مشروعیت نظام اداری چگونه تعیین و تفسیر می شود و تفاوت آن با دیدگاه معاصر چیست؟ پاسخ دقیق به این پرسش پیگیری مسئله را در دو قسمت جداگانه می طلبد.
مبانی مشروعیت نظام اداری در اندیشه معاصر
مشروعیت در اندیشه‌های مبتنی بر دموکراسی در حاکمیت قانون خلاصه می شود و منظور از قانون، تصمیم مشترکی است که مردم با استفاده از شیوه‌های قانونگذاری در قالب قانون اساسی و یا قوانین عادی در مسائل مربوط به امور خصوصی و عمومی اتخاذ می کنند و در حقیقت قانون همان بیان و نماد اراده عمومی است.قلمروی حاکمیت قانون بنابر دموکراسی غربی، شامل دو مرحله روابط فیمابین افراد و گروه‌ها و نیز روابط بین افراد و گروه‌ها از یک سو و دولت از سوی دیگر است و در هر حال در مورد دیگر هم وجود دارد که تابع اصول بنیادی خاص است که از تعرض قانون به دور خواهد بود، نخست قلمروی حقوق خصوصی افراد و مسائل مربوط به حوزه و حریم اشخاص است که در آن فقط وجدان و خواست شخص، حاکم است و دوم حقوق طبیعی و ذاتی اشخاص که در چارچوب حقوق بشر بر روند قانونگذاری، حاکم تلقی می شود. در دیدگاه معاصر قانون‌های مربوط به نظام اداری نیز همچون سایر قوانین و مقررات نباید ناقض این دو حوزه خصوصی افراد باشد و تنها دو مرحله قبلی است که مشروعیت نظام اداری را تعیین و به تشکیلات اداری منطبق با قانون مشروعیت می بخشد.
چنین قانونی الزاما باید به صورت دو جانبه، ضمن بیان حقوق اعضا و کارکنان در نظام اداری، تکالیف آنها را در برابر ارباب رجوع و در نتیجه، حقوق مردم در قبال نظام اداری را مشخص کند. به عبارت دیگر ماهیت حاکمیت قانون در نظام اداری آن است که اختیارات تفویض شده به مجموعه کارکنان در تشکیلات اداری، به مفهوم مطلق نیست و همواره احتمال خطا یا سوء استفاده از قدرت و یا بدرفتاری با مردم پیش بینی شده و این اختیارات در چارچوب منافع عمومی پذیرفته شده اند.
حاکمیت قانون در نظام اداری را نباید به معنای حاکمیت مطلق اداری تفسیر کرد زیرا خواه ناخواه باند فروضی را مانند تعدی به حقوق خصوصی و یا عمومی افراد و بروز خطا و در نتیجه تحمیل خسارت های ناشی از قصور و تقصیر کارکنان در نظام اداری و نیز در شیوه دادخواهی در رسیدگی به تخلفات پیش تعیین کرد.
مشروعیت در این دیدگاه در انطباق تصرفات و اختیارات اداری کارکنان با مقررات قانونی که در گذشته به تصویب مراجع قانونی رسیده، خلاصه می شود و این مقررات هر نوع امر لازم الاجراء را که از نظر دولت قانونی، تخلف از آنها مجاز نیست شامل خواهدشد. به این ترتیب در انطباق اعمال کارکنان در نظام اداری با قانون برای کسب مشروعیت لازم است که این انطباق در مراحل زیر پیگیری و احراز شود:
1- اصول قانون اساسی و مقررات حاکم بر نظام اداری: اغلب در قانون اساسی به یک سلسله اصول کلی مربوط به نظام اداری به ویژه نحوه پیگیری تخلفات از حقوق عمومی و آزادی ها و همچنین نهادهای مسئول و ساختار کلی نظام اداری اشاره می شود که خود مبنای قوانین و مقررات تفصیلی در نظام قانونگذاری عادی قرار می گیرند. مانند اصل ۹۷ در قانون اساسی فرانسه در رابطه با دادگاه عالی عدالت و اصل ۱۷۳ در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با دیوان عدالت اداری.
اصولا نظارت قضایی بر اعمال کارکنان دولت، خود یکی از مسائل اساسی در قانون اساسی کشورها است که در رابطه مستقیم با نظام اداری بوده و قوانین عادی با توجه به تحولات اجتماعی و شرایط متغیر، اصول قانون اساسی مربوطه را با حفظ اساس آن اصول، به صورت قابل اجرا در می آورد؛
۲- قوانین عادی مصوبات پارلمان: هر چند قوانین مصوب مراجع رسمی قانونگذاری همواره در چارچوب اصول قانون اساسی اعتبار دارند، اما تصرفاتی که قانونگذاری در تطبیق اصول قانون اساسی با شرایط و احوال حاکم بر جامعه ملحوظ می دارد، نظم نوین قانونی به نظام اداری می بخشد و حدود اختیارات و مسئولیت‌های تشکیلات اداری را بر این اساس مشخص می کند، مجموعه قوانین عادی همواره نقش اصلی را در مشروعیت نظام اداری و اعمال کارکنان تشکیلات اداری بر عهده دارد. به طور طبیعی بر انطباق قوانین عادی با قانون اساسی به شیوه‌های قانونی نظارت می شود؛
٣- مقررات دیگر لازم الاجران آیین نامه‌ها و بخشنامه‌هایی که مراجع اجرایی در حدود اختیارات قانونی خود وضع می کنند، بخش دیگری از منابع مشروعیت نظام اداری را مشخص می کند و قوه مجریه به لحاظ مسئولیتی که در اجرای صحیح قوانین و مقررات رسمی دارد، حق تعیین نحوه اجرای قوانین را دارا است و بدون چنین حقی، ایفای مسئولیت سنگین اجرای صحیح قوانین برای قوه مجریه دشوار و در عمل با مشکلاتی همراه خواهدبود.
مهمترین مسئله در نظام اداری همین مقررات لازم الاجرایی است که توسط قوه مجریه به تصویب رسیده و به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می شود. این مقررات در صورت عدم انطباق با قانون اساسی و یا قوانین عادی مصوب مراجع ذیصلاح، خود از موارد تخلفات اداری محسوب می شود و نظارت قضایی و یا اداری به شیوه‌های مختلف به لغو چنین مقرراتی اقدام می کنند، به طور معمول در قوانین اساسی کشورها، این مسئولیت بر عهده نهاد خاصی گذارده می شود؛
4- عرف: در مواردی که قانون به نحوی نارسا باشد، عرف عام یا عرف قضایی، مسئولیت نظارت بر نظام اداری را ایفا خواهد کرد. و این عرف ممکن است در قالب وحدت رویه قضایی انجام شود. بی گمان در شرایط متغیر اجتماعی، قوانین و مقررات تا از راه رسمی تغییر نیافته، حاکم خواهد بود و معمولا تغییرات قانونی با همان شیوه قانونگذاری در مراحل مختلف انجام می شود. استناد به عرف در نظام اداری، به آسانی استفاده از عرف در نظام قضایی نخواهد بود؛ زیرا عرف در نظام اداری به مثابه نظام قضایی، سامان یافته و نظام مند نیست.
منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص276-273، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389
