الف - احکام و یا اعمال اداری زیان آور
احکام و تصمیمات اداری زیان آور عبارت از مقرراتی است که دستگاه‌های اداری از راه آیین نامه یا بخشنامه و یا دستورالعمل‌های قابل استناد، کارمندان را موظف به انجام اقداماتی می کنند که احیانا موجب ضرر و زیان می شود. در این نوع اقدامات اداری، باید انتساب ضرر و زیان به این گونه مقررات، احراز و به ثبوت برسد، به نحوی که بدون آن مقررات، ضرر و زیانی حادث نمی شد و تشخیص صحت و عدم صحت استناد و رابطه علیت، بر عهده نهاد رسیدگی کننده است که در قانون پیش بینی شده است. این نوع اقدامات اداری ممکن است با عمل خارجی همراه نباشد و تنها به صورت دستورالعمل صادر شود.گاه ضرر و زیان از اعمال اداری ناشی می شود و در حقیقت موجب ضمان و یا موجب مسئولیت عمل خارجی و عینی مأموران و کارمندان قوه مجریه است که در صورت عمد و سوء نیت که با انتخاب شیوه نامطلوب برای اجرای قانون حاصل می شود بی شک عامل و یا عاملان آن، مسئول شناخته می شوند و از مصادیق بارز «خطای تقصیری» به حساب می آید. اما اگر شیوه اجرایی قانون در متن آن پیش بینی شده و یا راه دیگری برای اجرای قانون جز آنچه که انجام شده، نباشد و یا اصولا انتخاب شیوه اجرای قانون عمدی و از روی سوء نیت نباشد، باید برای تشخیص مسئولیت دولت و معیار آن به نحو آتی طبقه بندی شود.
ب - اقدامات تقصیری و اقدامات قصوری
تفکیک بین رعایت مصلحت عمومی و مصلحت خصوصی را می توان مبنای تفاوت بین اقدامات قصوری و اقدامات تقصیری دانست. اقدامات قصوری، عبارت از اعمالی است که دستگاه اداری و مأموران دولتی تنها در جهت منافع عمومی جامعه به کار می گیرند و نظری جز اجرای قانون ندارند. اگر از چنین اعمالی ضرر و زیانی عام یا خاص، پدید آید، بی گمان مربوط به ماهیت قانون و مصلحت عمومی است و کارمندان را نمی توان در خصوص چنین اقداماتی مسئول دانست و اگر خطایی در قانون متصور باشد، به مسئولیت پارلمانی باز می گردد.مبنای این تقسیم بندی، امکان خطا در اعمال اداری است، زیرا بر خلاف نظریه عدم خطا در اعمال پارلمانی، خطا در اعمال اداری به طور کامل متصور است و امکان استناد ضرر و زیان به عمل مأموران و کارمندان و تجزیه عمل اداری از مقررات و قوانین اداری وجود دارد. از اینرو می توان اعمال اداری را به دو صورت خطای تقصیری و خطای قصوری تقسیم کرد و در حقیقت اقدامات تقصیری آن دسته از اعمال اداری هستند که اراده مأمور و عمل وی در ایجاد ضرر و زیان مؤثر تشخیص داده می شود.
اقدامات و خطاهای قصوری همواره در راستای مصالح عمومی جامعه قرار دارد و اقدامات و خطاهای تقصیری در جهت منافع شخصی مأموران و کارمندان خطاکار انجام می شود. تشخیص قصور و تقصیر در بسیاری از موارد بدان جهت دشوار است که انتساب ضرر و زیان به قانون یا عمل اداری و تفکیک آن دو و هم فرق گذاردن بین آن که عمل اداری در جهت منافع عمومی جامعه و اجرای قانون بوده و یا منافع شخصی کارمند و مأمور در آن دخالت داشته، بسیار مشکل آفرین است.
حادثه پارک شهر تهران
در سال ۱۳۸۱ حادثه دلخراشی در دریاچه مصنوعی پارک شهر تهران به وقع پیوست و در آن تعدادی دانش آموز دختر بر اثر واژگون شدن قایق غرق شدند. مسئولان آموزش و پرورش که این دانش آموزان را برای گذراندن برنامه تفریحی به پارک آورده بودند و مسئولان شهرداری که باید امنیت دریاچه مصنوعی پارک و قایق ها را فراهم می کردند و شخص مسئول قایق واژگون شده، در مرگ این دانش آموزان درگیر بودند که با غرق شدن مسئول قایق، مسئولیت متوجه دو طرف دیگر شد، البته با غیردولتی به شمار آمدن شهرداری، پیچیدگی مسئولیت افزایش پیدا کرد.میتوان گفت که تقصیر همواره بر اساس جهت یابی منافع قابل تفسیر نیست به این معنا که ممکن است عمل اداری دارای منافعی برای مأمور و کارمند خاطی نباشد، اما بی احتیاطی و عدم رعایت موازین عادی و تخصصی کار موجب صدق تقصیر شود. معیار اصلی در تشخیص تقصیری بودن عمل اداری احراز سببیت عمل نسبت به ضرر و زیان حاصل شده است. به طوری که ضرر و زیان قابل استناد به قانون نباشد و اداره و عمل مأمور و کارمند در ایجاد آن مؤثر شناخته شود.
بی گمان چنین رابطه عملی، در مواردی که راه و شیوه اجرا را قانون خود تعیین کرده و یا جز راه انتخاب شده، راه دیگری برای مأمور خاطی برای اجرای قانون وجود نداشته، قابل احراز نیست، می توان با تشبیه مسئله به تصادفات منجر به مرگ به ماهیت آن پی برد. در مورد تصادفات منجر به مرگ می توان در صورت عدم تخلف راننده از آیین نامه‌های راهنمایی و رانندگی به نحوی مرگ مصدوم را به راننده نسبت داد. فرض با قرائن و شواهد ثابت شود که هر چند عابر به لحاظ مقررات، متخلف بوده اما راننده هم با وجود امکان کنترل خودرو به طور عمد به عنوان این که حق عبور با او است، بدون این که قصد قتل داشته باشد، مرتکب تصادف و قتل شده است که عمل وی احیانا قتل عمدی و یا قتل خطایی و در برخی از موارد ممکن است شبه عمد ارزیابی شود. زیرا به جز مقررات راهنمایی و رانندگی، اراده و قصد راننده هم خود عامل مستقل در ارتکاب جرم به حساب می آید.
اما در خصوص اعمال اداری که راه دیگری برای اجرای قانون جز آنچه که انجام و منجر به ضرر و زیان شده، وجود نداشته و حداقل مأمور و کارمند از پیدا کردن راه دیگر که به ضرر و زیان منتهی نشود، ناتوان بوده، چگونه می توان جز عامل قانون، برای اراده و قصد مأمور و کارمند اثر مستقل در ارتکاب عمل قائل شد؟
برای مثال مأمور برق برای جلوگیری از آتش سوزی ناگزیر کابل برق را قطع می کند و کابل قطع شده، موجب آتش سوزی در خانه مجاور و یا برق گرفتگی عابر می شود. اگر مأمور برق گزینه دیگری نداشته چگونه می توان عمل او را تقصیری ارزیابی کرد؟
با وجود این، یک متخصص برق که با عملیات مشابه آشنا و دارای تجربه است، می تواند بی احتیاطی مأمور برق و گزینه‌هایی را که انتخاب آنها می توانست از ضرر و زیان جلوگیری کند، تشخیص دهد و شرایط را برای امکان اجرای گزینه‌های دیگر بسنجد و در نهایت تقصیر را در عملیات قطع برق تشخیص دهد.
به عبارت دیگر در چنین مواردی باید مشخص شود که اگر به جای مأمور متهم، هر مأمور دیگری انجام عمل قطع برق را در آن شرایط بر عهده می گرفت همان عمل را انجام میداد و یا به گونه دیگری عمل می کرد که خسارت به بار نیاورد و یا ضرر و زیان کمتری ایجاد کند.
منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص334-331، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389
