بررسی اندیشه‌های شهید مدرس از نظر سیاستگذاری عمومی
نويسنده: دكتر حمیدرضا ملك محمدی
چکیده: نوشتار حاضر با محور قراردادن یكی از شخصیت‌های مهم سیاسی ایران ـ شهید مدرس‌ـ در دورانی كه مجلس مقننه به تازگی در ایران ایجاد شده بود، به نقش واسطه‌ای او در چارچوب سیاست‌گذاری‌های كشور می‌پردازد. مدرس و سیاستگذاری عمومی، نگاهی دوباره به فعالیت‌های این شخصیت سیاسی از چارچوب دانش سیاستگذاری است.
مرجعیت‌ها در واقع دلایل وجودی و اثباتی سیاست‌ها هستند و سیاست‌ها با ارجاع به آنها معنا می‌یابند و توجیه می‌شوند. بنابراین تغییر سیاست‌ها در وهله‌ی نخست، مستلزم تغییر در مرجعیت آنهاست. مرجعیت‌ها در نگاه غیر كلان، به مرجعیت یك قسمت، یك بخش یا یك حوزه‌ی خاص مثلا كشاورزی ، صنعت و نظیر آن باز می‌گردد و در نگاه كلان، مجموعه‌ی سیستم یا نظام كلی را در بر می‌گیرد. بنابراین، مرجعیت یك سیاست، به سیاستگذاری مربوط به آن، معنا می‌بخشد و به چرایی شكل‌گیری یك سیاست (به آن شكلی كه وجود دارد) پاسخ می‌دهد.
واسطه‌ها، از دیگر اركان سیاستگذاری محسوب می‌شوند. اینها بازیگرانی هستند كه به دلیل وجود یك سیاست یا اجرای آن، به یكدیگر مرتبط می‌شوند. واسطه‌ها در ارتباط مستقیم با مرجعیت سیاست‌ها هستند. كار واسطه‌ها، بوجود آوردن تصاویری است كه درك یك مسأله از طریق گروههای موجود در یك جامعه و سپس توصیف راه حل‌های مناسب آن را امكان‌پذیر می‌سازد، بنابراین واسطه‌ها با موقعیت استراتژیكی خود در نظام تصمیم‌گیری، سازندگان چارچوبی علمی هستند كه بر اساس آن، بحث‌ها و گفت و گوها در مورد مسائل مختلف سیاستی صورت می‌پذیرد و در نهایت به اتخاذ یك تصمیم یا مجموعه‌ای از تصمیمات منتهی می‌شود و سرانجام، مرجعیتی برای یك سیاست تعیین گشته یا تغییر می‌نماید. بنابراین نقش واسطه‌ها در تصمیم گیری‌ها، نقشی كم بدیل و بی مانند است زیرا آنها، دیدگاه خویش را به تصمیم گیران منتقل می‌نمایند و آنگاه بر تصمیمات اتخاذ شده تأثیر می‌گذارند.
سرانجام، چرخه‌ی سیاستگذاری عمومی، جان كلام دانش سیاستگذاری عمومی است. از خلال این چرخه كه شامل مراحلی همچون: شناسایی مسأله، تحلیل و گسترش برنامه، اجرای برنامه، ارزیابی برنامه و پایان برنامه است 3، مشكلات پیدا و نهان مراجع درك می‌شوند، مشكلات به مسائل تبدیل می‌گردند، حل مسائل به شیوه‌های گوناگون، مورد توجه و ارزیابی قرار می‌گیرد، فرایند تصمیم سازی فعال می‌شود، تصمیم اتخاذ شده به اجرا در می‌آید و در نتیجه، فعالیت‌های یاد شده، مورد ارزیابی و سپس تأیید یا اصلاح و تغییر قرار گرفته و چرخه به فعالیت خود ادامه می‌دهد. فعالان اصلی این چرخه؛ تصمیم گیران رسمی و غیر رسمی در جامعه هستند كه به صورت فردی یا گروهی، مسائل را تا سطح ورود به تقویم سیاستگذاری، یعنی برنامه‌ی كاری تصمیم گیران اصلی و فعال سازی فرایند تصمیم سازی، پیش می‌برند.
با ظهور جنبش مشروطه خواهی، به عنوان حركتی تفكیك طلب در قوای كشوری و بر هم زننده‌ی انباشت قدرت در نقاطی مشخص و محدود، زمینه‌های دخالت عامه‌ی مردم از نگاهی كلان و منتخبان آنها رد مجلس شورا، به شكلی خاص، در سیاستگذاری كشور فراهم آمد.
پیش از این، سرزمین ایران، تا آن زمان كه اسناد تاریخی حكایت دارند، تجربه‌گر تجربه‌ای مستمر از پادشاهی‌های خودكامه و اقتدارگرا بود. مرجعیت‌های كلان و غیر كلان، فارغ از دغدغه‌ی اندیشیدن به حقوق ملت، از جمله حق حضور در تعیین سرنوشت خویش، تعیین می‌شد. در این حال، آمیزه‌ای از كم خردی، بی مسئولیتی و قدرت طلبی پادشاهی خود سر از یك سو و نكته سنجی، آینده‌نگری و هوشمندی قدرت‌های بزرگ صاحب منافع در منطقه، خطوط اصلی چهره‌ی مرجعیت كلان سیاستگذاری را در ایران ترسیم می‌كرد.
ظهور پدیده‌ی مجلس با ادعای داشتن حق برتر در تعیین مرجعیت كلان سیاست‌ها در جامعه، بی شك می‌توانست در تعارضی پر حرارت، با انگیزه‌ها و رویكردهای نظام پادشاهی و منافع قدرت‌های خارجی قرار گیرد.
از این رهگذر زمینه‌های ظهور بازیگرانی نوین فراهم آمده بود. اینك حاضران در مجلس یعنی نمایندگان مردم، ایفاگر مهمترین نقش‌ها در این زمینه محسوب می‌شدند. این افراد اگر چه نمایندگان و برگزیدگان مردم بودند، اما خود، به واسطه‌هایی تبدیل می‌گردیدند كه زبان عمومی جامعه را به زبان قابل فهم برای دیگر عوامل مؤثر در تصمیم سازی تبدیل كرده و با وارد كردن مسائل حوزه‌های گوناگون به تقویم سیاستگذاری ، راه را برای یكی از پراهمیت‌ترین مسائل در عرصه‌ی سیاستگذاری عمومی ، یعنی تنظیم رابطه‌ی كلان – غیر كلان هموار می‌ساختند. در چنین شرایطی است كه مدرس، گام در مجلس گذارده و به عنوان یكی از وكلای مردم ، تا 5 دوره در این منصب به فعالیت می‌پردازد.
1. نگاه مدرس به مجلس
نگاه مدرس به مجلس، حكایت از جایگاه مجلس در اندیشه‌ی او دارد. او در این خصوص گفته بود كه ما بر هر كس قدرت داریم. از رضاخان هم هیچ ترس و واهمه‌ای نداریم. ما قدرت داریم پادشاه را عوض كنیم. رئیس الوزراء را بیاوریم، سؤال كنیم، استیضاح كنیم، عزل كنیم. برای مجلسی كه می‌تواند سلطنت را تغییر دهد، عوض كردن وزیر جنگ نباید مسأله‌ای باشد .... هیچ قوه‌ای در مقابل ما كه برای اصلاح مملكت می‌كوشیم نمی‌تواند عرض اندام كند. 4
از این بیان مدرس چنین بر می‌آید كه او هر سه حوزه‌ی مرجعیت كلان، مرجعیت غیر كلان و تنظیم رابطه كلان – غیر كلان را جزئی از وظایف مجلس به شمار می‌آورد و بدین ترتیب، این نهاد را نه تنها همسنگ پادشاه، بلكه برتر از او نیز می‌دانست از نظر مدرس مجلس نهادی است كه صلاحیت وضع قوانین و دخالت در تعیین مرجعیت كلان و مرجعیت‌های غیر كلان را در كار سیاستگذاری كشور داراست و فعالیت‌های مجلس، تنها در این چارچوب است كه معنا پیدا می‌كند. مجلس از نگاه مدرس، برترین قدرت در كشور و مافوق دیگر قدرت‌ها محسوب می‌شد.
2. جامعیت، بنیانی برای مرجعیت
یكی از واژه‌هایی كه در ادبیات سیاسی مدرس، كاربردی قابل تأمل دارد، جامعیت یا عصبیت در معنای اتحاد، انسجام و یگانگی است. نمونه‌ی چنین اندیشه‌ای را در تفكرات دوركهایم و بحث‌های او از دو نوع همبستگی مكانیكی و ارگانیكی نیز می‌توان سراغ گرفت. 5 مدرس، این اندیشه را در پاسخ بدین پرسش مطرح می‌كند كه: قومیت هر قوم و بقا و شرافت آن به چیست؟ و سپس در پاسخ از حفظ ‹‹جامع›› آن قوم سخن می‌گوید و اینكه بقای هر قوم منوط به حفظ جامع بین افراد آن قوم كالجراد المنتشر، افرادی هستند متشتت و هیچ اثر و فایده‌ی اجتماعی بر آن افراد كثیره، مترتب نخواهد بود. ترقی و تعالی هر قوم به این خواهد شد كه جامع میان خودشان از نگهداری كنند و به واسطه‌ی ترقی آن جامع، ترقی كنند.6
بحث از جامعیت یا عصبیت با كار ـ ویژه‌ی تنظیم كنندگی اجتماعی، مدرس را به سوی مؤلفه‌های تقویت‌كننده‌ی این جامعیت می‌كشاند. تقویت جامعیت به همبستگی بیشتر اجتماعی منجر می‌شود و همبستگی بیشتر اجتماعی، كار تنظیم سیاست‌ها را چه در عرصه‌ی كلان و چه در عرصه‌ی غیر كلان، تسهیل می‌نماید. وجود یك جامعیت قدرتمند كه از آبشخور مؤلفه‌هایی همچون اسلام گرایی و ایران گرایی سیراب می‌شود، نه تنها كار دستیابی و پذیرش مرجعیت‌های كلان و غیر كلان را در سیاستگذاری تسهیل می‌كند، بلكه راهیابی مسائل گوناگون جامعه را نیز به تقویم سیاستگذاری عمومی ، با سهولت بیشتری امكان‌پذیر می‌سازد، زیرا فقدان جامعیت در مراحل پیش از در هم ریختن و فروپاشی یك سیستم ، به دلیل وجود تعارض‌ها ، و اختلافات میان گروههای موجود در یك كشور ، كار سیاستگذاری را با مشكلات بسیار پیچیده روبرو می‌سازد.
3 . مرجعیتی برای سیاستگذاری خارجی
اگر چه سیاستگذاری عمومی در بیشترین بخش خود به مسائل داخلی كشور می‌پردازد، اما بخشی از آن به رغم جای گرفتن در چرخه‌ی سیاستگذاری داخلی، تأثیراتی را در ورای مرزها بر جای می‌گذارد كه از آن با عنوان سیاستگذاری خارجی(Foreign Policy Making) یاد می‌شود. بحث از سیاست خارجی در دوره‌ای كه مدرس در منصب نمایندگی مجلس قرار دارد از اهمیت زیادی برخوردار است.
هم مرزی ایران با روسیه از یك سو و همجواری ایران با هند به عنوان پایگاه سیاسی ـ تجاری انگلستان در منطقه از سوی دیگر ، از این سرزمینی حائل ساخته بود كه چشمان روسیه، انگلستان، عثمانی و قدرت‌های دوست و دشمن آنان، تقریبأ هر حركتی را در ایران زیر نظر داشت. در این حال اگر چه سیاست‌های داخلی و خارجی ایران حاشیه‌ی فراخی از آزادی عمل نداشت و در بسیاری از موارد، مرجعیت كلان سیاست‌ها، محصول توافق و همكاری، تعارض و مخالفت و سرانجام، رقابت قدرت‌های خارجی بود، اما وجود واسطه‌هایی در سیاست می‌توانست در راهیابی برخی مسائل حساس و حیاتی به تقویم سیاستگذاری‌ها، مؤثر باشد.
حضور مدرس در مجلس به عنوان واسطه‌ای در دستگاه سیاستگذاری كشور، این امكان را به او می‌داد تا در خصوص تعیین و تشخیص مسائلی كه نیاز به وضع سیاست داشت به فعالیت بپردازد. از این رهگذر، سیاست خارجی از عرصه‌های مهمی بود كه مدرس اعتقاد به ضرورت وضع سیاست‌هایی اساسی در آن داشت. شالوده‌ی نظری سیاستی كه مدرس در حوزه‌ی سیاستگذاری خارجی بدان معتقد بود، رویكردی دو پایه‌ای است كه پایه‌ی نخست آن را بی طرفی و دومین پایه‌ی آن را موازنه‌ی منفی یا موازنه ، عدمی تشكیل می‌دهد.
در اولین گام او عقیده داشت كه ما بی طرفیم. نباید تمایلی نسبت به سیاست‌ها بشود. ما بی طرفیم ..... هر كسی تمایلی به سیاستی بنماید، ما یعنی ملت ایران با او موافقت نخواهیم كرد .7 ما یك ملت فقیر هستیم، ضعیف و باید بی طرف باشیم و باید بی طرف باشیم ...... اشخاصی آمدند و گفتند عقیده‌ی ما تمایل به سیاست انگلیس است. شاید یكی پیدا شود بگوید عقیده‌ی سیاسی من روس است ما ضد همه هستیم. ایرانی مسلمان باید مسلمان و ایرانی باشد ...... هر رنگی غیر از این داشته باشد ، دشمن دیانت ما و دشمن استقلال ماست.8
اندیشه‌ی بی طرفی مدرس در سیاست خارجی با دومین پایه‌ی این تفكر، یعنی موازنه‌ی منفی كامل می‌شود. در حالی كه بی طرفی می‌تواند حكایت از نوعی رویكرد خنثی را داشته باشد، اندیشه‌ی موازنه‌ی منفی چهره‌ی نوعی رویكرد فعال را به خود می‌گیرد. او در این زمینه عقیده داشت كه ایران باید سیاست موازنه‌ی عدمی را نسبت به همه مراعات كند.
مدرس با بیان اندیشه‌ی بی طرفی در كنار موازنه‌ی منفی، كه پایه‌ای برای تفكر عدم تعهد تلقی می‌شود؛ به مثابه واسطه‌ای كه قصد تغییر مرجعیت كلان در سیاستگذاری خارجی را دارد، وارد عمل می‌شود. در حالی كه پیش از این مرجعیت كلان در سیاست خارجی كشور، معجونی از خواسته‌های شاه و اغراض دولتهای بزرگ بود. با ورود مدرس به عرصه‌ی تقنینی كشور، برای نخستین مرتبه بعد از سال‌های استبداد و خودكامگی پادشاه ، راه تغییر را در پیش می‌گیرد، اندیشه‌ی یاد شده بیش از آنكه از منظر كاربردی و میزان تأثیر عملی كه بر روی سیاست‌های آتی كشور گذاشت حائز اهمیت باشد، از نظر ارائه‌ی تقكری جدید با هدف تغییر مرجعیت كلان در سیاستگذاری خارجی دارای اهمیت است. این اندیشه از سوی دیگر ،تنظیم رابطه‌ی كلان ـ غیر كلان را نیز بر عهده داشت. تغییر مرجعیت كلان، خواه نا خواه بر سیاست‌های موجود در بخش‌ها تأثیر می‌گذاشت كه مهمترین تجلی آن در عرصه‌های نظامی ـ امنیتی و اقتصادی ـ تجاری كشور قابل وارسی است . روشن است بی طرفی در كنار موازنه‌ی عدمی، آنهم برای دولتی حائل میان قدرت‌های بزرگ، از یك سو می‌توانست به برهم خوردن ترتیبات نظامی كشور و از سوی دیگر به دگرگون شدن روابط تجاری با دولتهای بزرگ بینجامد. در این حال، ایران اگر چه فاقد پتانسیل‌های بخشی لازم برای پوشش دادن به تغییر مرجعیت كلان و هماهنگ سازی خود با آن بود و دولتهای بزرگ و طرفداران داخلی آنها از چنین تغییری طرفداری نمی‌كردند، اما بیان این اندیشه ، تجربه‌ای در راه شالوده شكنی و بنیانگذاری اندیشه‌های نو در حوزه‌ی سیاستگذاری خارجی محسوب می‌شد.
4. قانونگذاری؛ تثبیت مرجعیت كلان در جامعه
پیشتر به نگاه مدرس به دستگاه قانونگذاری كشور اشاره نمودیم. حضور مدرس در مجلس، از او واسطه‌ای ساخته بود كه در بخش سیاستگذاری تقنینی، در ورود مسائل مهم جامعه، به درون تقویم سیاستگذاری كشور، كمك می‌نمود. از این نگاه ، تلاش مدرس برای تثبیت و نهادینه سازی فعالیت‌های مجلس ، به عنوان نهاد قانونگذاری در كشور، قابل تأمل است . دلمشغولی مدرس از اینكه شاید در اذهان برخی علمای شریعت، اندیشه‌ی عدم جواز تأسیس نهادی كه با وجود قوانین موضوعه‌ی اسلامی، قادر به وضع قوانین باشد، بخشی از تلاش‌های وی را به سوی تبیین این مسأله سوق می‌داد. از این رهگذر، تفكیك فلسفه‌ی قوانین به فلسفه‌ی ماهیت آنها و فلسفه‌ی عملی آنها در مسائل اداری ، حكایت از تلاش مدرس در این زمینه دارد. او با تفكیك امر قانونگذاری مجلس‌ها از تصرف و تشریع در مبانی كلی اسلامی بر صحت فعالیت مجلس تأكید دارد. این مسأله در كنار نگاه مدرس به مجلس؛ به عنوان نهادی فراتر از دیگر نهادهای صاحب قدرت سیاسی؛ حكایت از آن دارد كه تثبیت مرجعیت كلان در جامعه به واسطه‌ی تقنین دستگاه قانونگذاری و در بالا دست آن، اعتبار مرجح قانون اساسی با این بیان كه هر كس باید عقیده‌ی خود را بگوید، اما حاكم ؛ قانون اساسی است،9 از اهمیت فراوانی برخوردار می‌باشد. تثبیت مرجعیت كلان در این بخش به تقویت مجلس در پرداختن به مرجعیت‌های بخشی می‌انجامید، بدین معنی كه مجلس صاحب قدرت در كنار ویژگی‌هایی كه مدرس برای احراز نمایندگی در آن برشمرده بود، به مجلس این امكان را می‌داد تا در دیگر زمینه‌ها به وضع قوانین راهگشا بپردازد. حاصل پرداختن مؤثر به دو بخش یاد شده یعنی تثبیت مرجعیت كلان از راه تثبیت حكومت قانون اساسی بر دیگر قوانین موضوعه و اعمال حكومتی آن از یك سو و پرداختن به وضع قوانین در حوزه‌های گوناگون و بخشی كشور از سوی دیگر، راه را بر تنظیم رابطه‌ی كلان ـ غیر كلان می‌گشود.
5. تزلزل دولت‌ها و ناكارامدی سیاستگذاری
امروزه قریب دو دهه است كه پدیده‌ای با عنوان تغییر در سیاست‌ها، هم در میان آنانی كه قدرت را در دست دارند و هم در میان تلاشگران برای تحصیل قدرت؛ به بحثی قابل توجه تبدیل شده است.10 اهمیت این مسأله بدان خاطر است كه بسیاری از اوقات، سیاست‌ها هرگز كامل نمی‌شوند، بلكه در میانه‌ی راه، از شكلی به شكل دیگر تغییر می‌كنند. از این رو، مسأله تغییر و در پی آن، جایگزینی سیاست‌ها، همواره مطرح خواهد بود. مشكل بتوان تصور كرد كه یك سیاست برای رسیدن به تمام یا برخی از اهداف خود، پدیده‌ای كامل، مطلوب و ایده‌آل به حساب آید. بهترین سیاست‌ها هم نمی‌توانند سیاست‌هایی دائمی و تمام و كمال باشند و اندیشه‌ی فریبنده‌ی سیاست‌های ظفرمند در همه‌ی شرایط ، مشكل می‌تواند از پوسته‌ی اندیشه‌ای خویش خارج شود و در دنیای واقعی، ظفرمندی خویش را حفظ كند.11 پس سیاستگذاری ، كاری مقطعی نیست كه از یك نقطه، آغاز و در نقطه‌ای دیگر كاملأ به پایان رسد، بلكه به دلیل تغییر شرایط ، موقعیت‌ها و حتی مؤتلفه‌های تشكیل دهنده‌ی یك مسأله ، بازنگری و تغییر سیاست‌ها حائز اهمیت می‌گردند. اما طراحی ، اجرا و باز خوردگیری از سیاست‌های به اجرا در آمده ، نیازمند مدت زمانی خاص نیز هست . به بیانی دیگر، در چرخه‌ی سیاستگذاری ، انجام یك تغییر در سیاست‌ها و سپس ارزیابی تحولات مثبت و منفی حاصل از آن ، نیازمند گذشت دوره‌ای از زمان است كه در نبود آن ، تغییرات و اصلاحات ، چهره‌ای عمیق به خود نمی‌گیرد و مرز میان آنها و دستكاری‌های ظاهری مشخص نمی‌شود و ارزیابی آنچه صورت پذیرفته نیز بسیار غیر واقعی خواهد بود.
انتقاد شدید مدرس از دولتهای چند ماهه و ناتوانی آنها از اجرای برنامه‌ها به دلیل تغییرات پی در پی ، حكایت از توجه او به لزوم ثبات در طراحی و اجرای سیاست‌ها دارد. ثبات زمانی دولت‌ها برای اجرای طرح‌ها، بویژه با توجه به شرایط آن دوره، كه در گونه‌ای از ناپایانی حاصل از حوادث مشروطه و سپس تغییر حكومت قاجار جای می‌گرفت، چنان اندك بود كه با آمدن و رفتن دولت‌ها ؛ سیاست‌ها بی آنكه به نتیجه‌ای خاص منجر شوند، جای خود را به دیگری می‌داد. این پدیده موجب می‌گردید تا در حالی كه شكل گیری مرجعیت‌های كلان و غیر كلان دچار مشكلات جدی گردد، تنظیم رابطه‌ای كلان ـ غیر كلان كه از اصول بنیادین سیاستگذاری عمومی است ،تحقق نیابد.
الف – مفاهیم اولیه
مرجعیت‌ها در واقع دلایل وجودی و اثباتی سیاست‌ها هستند و سیاست‌ها با ارجاع به آنها معنا می‌یابند و توجیه می‌شوند. بنابراین تغییر سیاست‌ها در وهله‌ی نخست، مستلزم تغییر در مرجعیت آنهاست. مرجعیت‌ها در نگاه غیر كلان، به مرجعیت یك قسمت، یك بخش یا یك حوزه‌ی خاص مثلا كشاورزی ، صنعت و نظیر آن باز می‌گردد و در نگاه كلان، مجموعه‌ی سیستم یا نظام كلی را در بر می‌گیرد. بنابراین، مرجعیت یك سیاست، به سیاستگذاری مربوط به آن، معنا می‌بخشد و به چرایی شكل‌گیری یك سیاست (به آن شكلی كه وجود دارد) پاسخ می‌دهد.
واسطه‌ها، از دیگر اركان سیاستگذاری محسوب می‌شوند. اینها بازیگرانی هستند كه به دلیل وجود یك سیاست یا اجرای آن، به یكدیگر مرتبط می‌شوند. واسطه‌ها در ارتباط مستقیم با مرجعیت سیاست‌ها هستند. كار واسطه‌ها، بوجود آوردن تصاویری است كه درك یك مسأله از طریق گروههای موجود در یك جامعه و سپس توصیف راه حل‌های مناسب آن را امكان‌پذیر می‌سازد، بنابراین واسطه‌ها با موقعیت استراتژیكی خود در نظام تصمیم‌گیری، سازندگان چارچوبی علمی هستند كه بر اساس آن، بحث‌ها و گفت و گوها در مورد مسائل مختلف سیاستی صورت می‌پذیرد و در نهایت به اتخاذ یك تصمیم یا مجموعه‌ای از تصمیمات منتهی می‌شود و سرانجام، مرجعیتی برای یك سیاست تعیین گشته یا تغییر می‌نماید. بنابراین نقش واسطه‌ها در تصمیم گیری‌ها، نقشی كم بدیل و بی مانند است زیرا آنها، دیدگاه خویش را به تصمیم گیران منتقل می‌نمایند و آنگاه بر تصمیمات اتخاذ شده تأثیر می‌گذارند.
سرانجام، چرخه‌ی سیاستگذاری عمومی، جان كلام دانش سیاستگذاری عمومی است. از خلال این چرخه كه شامل مراحلی همچون: شناسایی مسأله، تحلیل و گسترش برنامه، اجرای برنامه، ارزیابی برنامه و پایان برنامه است 3، مشكلات پیدا و نهان مراجع درك می‌شوند، مشكلات به مسائل تبدیل می‌گردند، حل مسائل به شیوه‌های گوناگون، مورد توجه و ارزیابی قرار می‌گیرد، فرایند تصمیم سازی فعال می‌شود، تصمیم اتخاذ شده به اجرا در می‌آید و در نتیجه، فعالیت‌های یاد شده، مورد ارزیابی و سپس تأیید یا اصلاح و تغییر قرار گرفته و چرخه به فعالیت خود ادامه می‌دهد. فعالان اصلی این چرخه؛ تصمیم گیران رسمی و غیر رسمی در جامعه هستند كه به صورت فردی یا گروهی، مسائل را تا سطح ورود به تقویم سیاستگذاری، یعنی برنامه‌ی كاری تصمیم گیران اصلی و فعال سازی فرایند تصمیم سازی، پیش می‌برند.
ب – زمینه ظهور بازیگرانی نوین
با ظهور جنبش مشروطه خواهی، به عنوان حركتی تفكیك طلب در قوای كشوری و بر هم زننده‌ی انباشت قدرت در نقاطی مشخص و محدود، زمینه‌های دخالت عامه‌ی مردم از نگاهی كلان و منتخبان آنها رد مجلس شورا، به شكلی خاص، در سیاستگذاری كشور فراهم آمد.
پیش از این، سرزمین ایران، تا آن زمان كه اسناد تاریخی حكایت دارند، تجربه‌گر تجربه‌ای مستمر از پادشاهی‌های خودكامه و اقتدارگرا بود. مرجعیت‌های كلان و غیر كلان، فارغ از دغدغه‌ی اندیشیدن به حقوق ملت، از جمله حق حضور در تعیین سرنوشت خویش، تعیین می‌شد. در این حال، آمیزه‌ای از كم خردی، بی مسئولیتی و قدرت طلبی پادشاهی خود سر از یك سو و نكته سنجی، آینده‌نگری و هوشمندی قدرت‌های بزرگ صاحب منافع در منطقه، خطوط اصلی چهره‌ی مرجعیت كلان سیاستگذاری را در ایران ترسیم می‌كرد.
ظهور پدیده‌ی مجلس با ادعای داشتن حق برتر در تعیین مرجعیت كلان سیاست‌ها در جامعه، بی شك می‌توانست در تعارضی پر حرارت، با انگیزه‌ها و رویكردهای نظام پادشاهی و منافع قدرت‌های خارجی قرار گیرد.
از این رهگذر زمینه‌های ظهور بازیگرانی نوین فراهم آمده بود. اینك حاضران در مجلس یعنی نمایندگان مردم، ایفاگر مهمترین نقش‌ها در این زمینه محسوب می‌شدند. این افراد اگر چه نمایندگان و برگزیدگان مردم بودند، اما خود، به واسطه‌هایی تبدیل می‌گردیدند كه زبان عمومی جامعه را به زبان قابل فهم برای دیگر عوامل مؤثر در تصمیم سازی تبدیل كرده و با وارد كردن مسائل حوزه‌های گوناگون به تقویم سیاستگذاری ، راه را برای یكی از پراهمیت‌ترین مسائل در عرصه‌ی سیاستگذاری عمومی ، یعنی تنظیم رابطه‌ی كلان – غیر كلان هموار می‌ساختند. در چنین شرایطی است كه مدرس، گام در مجلس گذارده و به عنوان یكی از وكلای مردم ، تا 5 دوره در این منصب به فعالیت می‌پردازد.
ج – مدرس ؛ واسطه‌ای در سیاستگذاری عمومی
1. نگاه مدرس به مجلس
نگاه مدرس به مجلس، حكایت از جایگاه مجلس در اندیشه‌ی او دارد. او در این خصوص گفته بود كه ما بر هر كس قدرت داریم. از رضاخان هم هیچ ترس و واهمه‌ای نداریم. ما قدرت داریم پادشاه را عوض كنیم. رئیس الوزراء را بیاوریم، سؤال كنیم، استیضاح كنیم، عزل كنیم. برای مجلسی كه می‌تواند سلطنت را تغییر دهد، عوض كردن وزیر جنگ نباید مسأله‌ای باشد .... هیچ قوه‌ای در مقابل ما كه برای اصلاح مملكت می‌كوشیم نمی‌تواند عرض اندام كند. 4
از این بیان مدرس چنین بر می‌آید كه او هر سه حوزه‌ی مرجعیت كلان، مرجعیت غیر كلان و تنظیم رابطه كلان – غیر كلان را جزئی از وظایف مجلس به شمار می‌آورد و بدین ترتیب، این نهاد را نه تنها همسنگ پادشاه، بلكه برتر از او نیز می‌دانست از نظر مدرس مجلس نهادی است كه صلاحیت وضع قوانین و دخالت در تعیین مرجعیت كلان و مرجعیت‌های غیر كلان را در كار سیاستگذاری كشور داراست و فعالیت‌های مجلس، تنها در این چارچوب است كه معنا پیدا می‌كند. مجلس از نگاه مدرس، برترین قدرت در كشور و مافوق دیگر قدرت‌ها محسوب می‌شد.
2. جامعیت، بنیانی برای مرجعیت
یكی از واژه‌هایی كه در ادبیات سیاسی مدرس، كاربردی قابل تأمل دارد، جامعیت یا عصبیت در معنای اتحاد، انسجام و یگانگی است. نمونه‌ی چنین اندیشه‌ای را در تفكرات دوركهایم و بحث‌های او از دو نوع همبستگی مكانیكی و ارگانیكی نیز می‌توان سراغ گرفت. 5 مدرس، این اندیشه را در پاسخ بدین پرسش مطرح می‌كند كه: قومیت هر قوم و بقا و شرافت آن به چیست؟ و سپس در پاسخ از حفظ ‹‹جامع›› آن قوم سخن می‌گوید و اینكه بقای هر قوم منوط به حفظ جامع بین افراد آن قوم كالجراد المنتشر، افرادی هستند متشتت و هیچ اثر و فایده‌ی اجتماعی بر آن افراد كثیره، مترتب نخواهد بود. ترقی و تعالی هر قوم به این خواهد شد كه جامع میان خودشان از نگهداری كنند و به واسطه‌ی ترقی آن جامع، ترقی كنند.6
بحث از جامعیت یا عصبیت با كار ـ ویژه‌ی تنظیم كنندگی اجتماعی، مدرس را به سوی مؤلفه‌های تقویت‌كننده‌ی این جامعیت می‌كشاند. تقویت جامعیت به همبستگی بیشتر اجتماعی منجر می‌شود و همبستگی بیشتر اجتماعی، كار تنظیم سیاست‌ها را چه در عرصه‌ی كلان و چه در عرصه‌ی غیر كلان، تسهیل می‌نماید. وجود یك جامعیت قدرتمند كه از آبشخور مؤلفه‌هایی همچون اسلام گرایی و ایران گرایی سیراب می‌شود، نه تنها كار دستیابی و پذیرش مرجعیت‌های كلان و غیر كلان را در سیاستگذاری تسهیل می‌كند، بلكه راهیابی مسائل گوناگون جامعه را نیز به تقویم سیاستگذاری عمومی ، با سهولت بیشتری امكان‌پذیر می‌سازد، زیرا فقدان جامعیت در مراحل پیش از در هم ریختن و فروپاشی یك سیستم ، به دلیل وجود تعارض‌ها ، و اختلافات میان گروههای موجود در یك كشور ، كار سیاستگذاری را با مشكلات بسیار پیچیده روبرو می‌سازد.
3 . مرجعیتی برای سیاستگذاری خارجی
اگر چه سیاستگذاری عمومی در بیشترین بخش خود به مسائل داخلی كشور می‌پردازد، اما بخشی از آن به رغم جای گرفتن در چرخه‌ی سیاستگذاری داخلی، تأثیراتی را در ورای مرزها بر جای می‌گذارد كه از آن با عنوان سیاستگذاری خارجی(Foreign Policy Making) یاد می‌شود. بحث از سیاست خارجی در دوره‌ای كه مدرس در منصب نمایندگی مجلس قرار دارد از اهمیت زیادی برخوردار است.
هم مرزی ایران با روسیه از یك سو و همجواری ایران با هند به عنوان پایگاه سیاسی ـ تجاری انگلستان در منطقه از سوی دیگر ، از این سرزمینی حائل ساخته بود كه چشمان روسیه، انگلستان، عثمانی و قدرت‌های دوست و دشمن آنان، تقریبأ هر حركتی را در ایران زیر نظر داشت. در این حال اگر چه سیاست‌های داخلی و خارجی ایران حاشیه‌ی فراخی از آزادی عمل نداشت و در بسیاری از موارد، مرجعیت كلان سیاست‌ها، محصول توافق و همكاری، تعارض و مخالفت و سرانجام، رقابت قدرت‌های خارجی بود، اما وجود واسطه‌هایی در سیاست می‌توانست در راهیابی برخی مسائل حساس و حیاتی به تقویم سیاستگذاری‌ها، مؤثر باشد.
حضور مدرس در مجلس به عنوان واسطه‌ای در دستگاه سیاستگذاری كشور، این امكان را به او می‌داد تا در خصوص تعیین و تشخیص مسائلی كه نیاز به وضع سیاست داشت به فعالیت بپردازد. از این رهگذر، سیاست خارجی از عرصه‌های مهمی بود كه مدرس اعتقاد به ضرورت وضع سیاست‌هایی اساسی در آن داشت. شالوده‌ی نظری سیاستی كه مدرس در حوزه‌ی سیاستگذاری خارجی بدان معتقد بود، رویكردی دو پایه‌ای است كه پایه‌ی نخست آن را بی طرفی و دومین پایه‌ی آن را موازنه‌ی منفی یا موازنه ، عدمی تشكیل می‌دهد.
در اولین گام او عقیده داشت كه ما بی طرفیم. نباید تمایلی نسبت به سیاست‌ها بشود. ما بی طرفیم ..... هر كسی تمایلی به سیاستی بنماید، ما یعنی ملت ایران با او موافقت نخواهیم كرد .7 ما یك ملت فقیر هستیم، ضعیف و باید بی طرف باشیم و باید بی طرف باشیم ...... اشخاصی آمدند و گفتند عقیده‌ی ما تمایل به سیاست انگلیس است. شاید یكی پیدا شود بگوید عقیده‌ی سیاسی من روس است ما ضد همه هستیم. ایرانی مسلمان باید مسلمان و ایرانی باشد ...... هر رنگی غیر از این داشته باشد ، دشمن دیانت ما و دشمن استقلال ماست.8
اندیشه‌ی بی طرفی مدرس در سیاست خارجی با دومین پایه‌ی این تفكر، یعنی موازنه‌ی منفی كامل می‌شود. در حالی كه بی طرفی می‌تواند حكایت از نوعی رویكرد خنثی را داشته باشد، اندیشه‌ی موازنه‌ی منفی چهره‌ی نوعی رویكرد فعال را به خود می‌گیرد. او در این زمینه عقیده داشت كه ایران باید سیاست موازنه‌ی عدمی را نسبت به همه مراعات كند.
مدرس با بیان اندیشه‌ی بی طرفی در كنار موازنه‌ی منفی، كه پایه‌ای برای تفكر عدم تعهد تلقی می‌شود؛ به مثابه واسطه‌ای كه قصد تغییر مرجعیت كلان در سیاستگذاری خارجی را دارد، وارد عمل می‌شود. در حالی كه پیش از این مرجعیت كلان در سیاست خارجی كشور، معجونی از خواسته‌های شاه و اغراض دولتهای بزرگ بود. با ورود مدرس به عرصه‌ی تقنینی كشور، برای نخستین مرتبه بعد از سال‌های استبداد و خودكامگی پادشاه ، راه تغییر را در پیش می‌گیرد، اندیشه‌ی یاد شده بیش از آنكه از منظر كاربردی و میزان تأثیر عملی كه بر روی سیاست‌های آتی كشور گذاشت حائز اهمیت باشد، از نظر ارائه‌ی تقكری جدید با هدف تغییر مرجعیت كلان در سیاستگذاری خارجی دارای اهمیت است. این اندیشه از سوی دیگر ،تنظیم رابطه‌ی كلان ـ غیر كلان را نیز بر عهده داشت. تغییر مرجعیت كلان، خواه نا خواه بر سیاست‌های موجود در بخش‌ها تأثیر می‌گذاشت كه مهمترین تجلی آن در عرصه‌های نظامی ـ امنیتی و اقتصادی ـ تجاری كشور قابل وارسی است . روشن است بی طرفی در كنار موازنه‌ی عدمی، آنهم برای دولتی حائل میان قدرت‌های بزرگ، از یك سو می‌توانست به برهم خوردن ترتیبات نظامی كشور و از سوی دیگر به دگرگون شدن روابط تجاری با دولتهای بزرگ بینجامد. در این حال، ایران اگر چه فاقد پتانسیل‌های بخشی لازم برای پوشش دادن به تغییر مرجعیت كلان و هماهنگ سازی خود با آن بود و دولتهای بزرگ و طرفداران داخلی آنها از چنین تغییری طرفداری نمی‌كردند، اما بیان این اندیشه ، تجربه‌ای در راه شالوده شكنی و بنیانگذاری اندیشه‌های نو در حوزه‌ی سیاستگذاری خارجی محسوب می‌شد.
4. قانونگذاری؛ تثبیت مرجعیت كلان در جامعه
پیشتر به نگاه مدرس به دستگاه قانونگذاری كشور اشاره نمودیم. حضور مدرس در مجلس، از او واسطه‌ای ساخته بود كه در بخش سیاستگذاری تقنینی، در ورود مسائل مهم جامعه، به درون تقویم سیاستگذاری كشور، كمك می‌نمود. از این نگاه ، تلاش مدرس برای تثبیت و نهادینه سازی فعالیت‌های مجلس ، به عنوان نهاد قانونگذاری در كشور، قابل تأمل است . دلمشغولی مدرس از اینكه شاید در اذهان برخی علمای شریعت، اندیشه‌ی عدم جواز تأسیس نهادی كه با وجود قوانین موضوعه‌ی اسلامی، قادر به وضع قوانین باشد، بخشی از تلاش‌های وی را به سوی تبیین این مسأله سوق می‌داد. از این رهگذر، تفكیك فلسفه‌ی قوانین به فلسفه‌ی ماهیت آنها و فلسفه‌ی عملی آنها در مسائل اداری ، حكایت از تلاش مدرس در این زمینه دارد. او با تفكیك امر قانونگذاری مجلس‌ها از تصرف و تشریع در مبانی كلی اسلامی بر صحت فعالیت مجلس تأكید دارد. این مسأله در كنار نگاه مدرس به مجلس؛ به عنوان نهادی فراتر از دیگر نهادهای صاحب قدرت سیاسی؛ حكایت از آن دارد كه تثبیت مرجعیت كلان در جامعه به واسطه‌ی تقنین دستگاه قانونگذاری و در بالا دست آن، اعتبار مرجح قانون اساسی با این بیان كه هر كس باید عقیده‌ی خود را بگوید، اما حاكم ؛ قانون اساسی است،9 از اهمیت فراوانی برخوردار می‌باشد. تثبیت مرجعیت كلان در این بخش به تقویت مجلس در پرداختن به مرجعیت‌های بخشی می‌انجامید، بدین معنی كه مجلس صاحب قدرت در كنار ویژگی‌هایی كه مدرس برای احراز نمایندگی در آن برشمرده بود، به مجلس این امكان را می‌داد تا در دیگر زمینه‌ها به وضع قوانین راهگشا بپردازد. حاصل پرداختن مؤثر به دو بخش یاد شده یعنی تثبیت مرجعیت كلان از راه تثبیت حكومت قانون اساسی بر دیگر قوانین موضوعه و اعمال حكومتی آن از یك سو و پرداختن به وضع قوانین در حوزه‌های گوناگون و بخشی كشور از سوی دیگر، راه را بر تنظیم رابطه‌ی كلان ـ غیر كلان می‌گشود.
5. تزلزل دولت‌ها و ناكارامدی سیاستگذاری
امروزه قریب دو دهه است كه پدیده‌ای با عنوان تغییر در سیاست‌ها، هم در میان آنانی كه قدرت را در دست دارند و هم در میان تلاشگران برای تحصیل قدرت؛ به بحثی قابل توجه تبدیل شده است.10 اهمیت این مسأله بدان خاطر است كه بسیاری از اوقات، سیاست‌ها هرگز كامل نمی‌شوند، بلكه در میانه‌ی راه، از شكلی به شكل دیگر تغییر می‌كنند. از این رو، مسأله تغییر و در پی آن، جایگزینی سیاست‌ها، همواره مطرح خواهد بود. مشكل بتوان تصور كرد كه یك سیاست برای رسیدن به تمام یا برخی از اهداف خود، پدیده‌ای كامل، مطلوب و ایده‌آل به حساب آید. بهترین سیاست‌ها هم نمی‌توانند سیاست‌هایی دائمی و تمام و كمال باشند و اندیشه‌ی فریبنده‌ی سیاست‌های ظفرمند در همه‌ی شرایط ، مشكل می‌تواند از پوسته‌ی اندیشه‌ای خویش خارج شود و در دنیای واقعی، ظفرمندی خویش را حفظ كند.11 پس سیاستگذاری ، كاری مقطعی نیست كه از یك نقطه، آغاز و در نقطه‌ای دیگر كاملأ به پایان رسد، بلكه به دلیل تغییر شرایط ، موقعیت‌ها و حتی مؤتلفه‌های تشكیل دهنده‌ی یك مسأله ، بازنگری و تغییر سیاست‌ها حائز اهمیت می‌گردند. اما طراحی ، اجرا و باز خوردگیری از سیاست‌های به اجرا در آمده ، نیازمند مدت زمانی خاص نیز هست . به بیانی دیگر، در چرخه‌ی سیاستگذاری ، انجام یك تغییر در سیاست‌ها و سپس ارزیابی تحولات مثبت و منفی حاصل از آن ، نیازمند گذشت دوره‌ای از زمان است كه در نبود آن ، تغییرات و اصلاحات ، چهره‌ای عمیق به خود نمی‌گیرد و مرز میان آنها و دستكاری‌های ظاهری مشخص نمی‌شود و ارزیابی آنچه صورت پذیرفته نیز بسیار غیر واقعی خواهد بود.
انتقاد شدید مدرس از دولتهای چند ماهه و ناتوانی آنها از اجرای برنامه‌ها به دلیل تغییرات پی در پی ، حكایت از توجه او به لزوم ثبات در طراحی و اجرای سیاست‌ها دارد. ثبات زمانی دولت‌ها برای اجرای طرح‌ها، بویژه با توجه به شرایط آن دوره، كه در گونه‌ای از ناپایانی حاصل از حوادث مشروطه و سپس تغییر حكومت قاجار جای می‌گرفت، چنان اندك بود كه با آمدن و رفتن دولت‌ها ؛ سیاست‌ها بی آنكه به نتیجه‌ای خاص منجر شوند، جای خود را به دیگری می‌داد. این پدیده موجب می‌گردید تا در حالی كه شكل گیری مرجعیت‌های كلان و غیر كلان دچار مشكلات جدی گردد، تنظیم رابطه‌ای كلان ـ غیر كلان كه از اصول بنیادین سیاستگذاری عمومی است ،تحقق نیابد.
د ـ كلام آخر
پی نوشت ها:
1 پیرمولر، ‹‹سیاستگذاری عمومی ››، ترجمه حمیدرضا ملك محمدی، نشر دادگستر، 1379 .
2. برای مطالعه‌ی بیشتر نگاه كنید به پیشین.
3.CH. O. Jones, An Introduction to the study of Public Policy , Belmont , Duxbury press , 1970, 230-231
4 . فاطمه معاضدی و رویا خالقی سروش ، آنكه دیانت را عین سیاست می‌دانست ، روزنامه‌ی اطلاعات ، شنبه 13 آذر 1372.
5. نگاه كنید به ریمون آرون، مراحل اساسی اندیشه در جامعه‌شناسی ، ترجمه باقر پرهام ، تهران ، انتشارات انقلاب اسلامی ، 1363 ، ص ص 26-15 .
6. محمدرضا معتضدیان ، پیشرفت و ترقی اجتماعی در اندیشه سیاسی شهید مدرس، روزنامه كیهان. یكشنبه 8 آذر 1377.
7. محمد تركان ، مدرس در مجلس چهارم ، روزنامه همشهری ،، یكشنبه 4 دی 1373 .
8. همان .
9. علی مدرسی ، مدرس ، تهران ، بنیاد تاریخ انقلاب اسلامی ، 1366 ، ص 173.
10. P. Sabatier , Top _ Down and Bottom up approaches to Implementation research : A crilical Analysis and Suggested sybthesis , Journal of Public policy , VOL . 6 . NO. 1 , 1986,PP. 21 _ 47 .
11 . P.May , Hints for crafting Alternative Policies , Policy Analysis , vol . 7 , No. 2 , spring 1981, pp . 224 _ 244.
