این نوع قوانین که ما از آن به مقررات فوق العاده تعبیر می کنیم، می تواند مبین مشروعیت و عدم مشروعیت در نظام اداری محسوب شود. در برخی از نظام‌های سیاسی به ویژه در رژیم‌های ریاستی تصمیم گیری در چنین مقررات ویژهای برعهده رییس جمهور نهاده شده و فرضا در حالت فعال نبودن پارلمان، رئیس جمهور می تواند فرامین را صادر کرده و این فرامین باوجود لازم الاجرا بودن باید با آغاز کار پارلمان به تصویب نمایندگان مردم برسد. همچنین در ذیل اصل ۱۳۶ قانون اساسی، تصمیمات هیأت وزیران در موارد تداخل وظائف و اختلاف نظر که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، به پیشنهاد رییس جمهور لازم الاجرا شمرده شده است.
بخشنامه‌های اداری
آیین نامه‌ها راهکارهای اجرایی قوانین را مشخص می کنند و به قوه مجریه این امکان را می دهند که از راه‌هایی که خود بر می گزیند، به اجرای قوانین یعنی انجام مسئولیت اصلی خود بپردازند و این یکی از راه حل‌های مشکلات قوه مجریه در بازنگری قانون اساسی بود که تصویب آیین نامه‌ها به هیأت دولت و از طرف هیأت دولت قابل تفویض به وزرا شد تا قوه مجریه در ایفای مسئولیت اجرای قوانین فرصت انتخاب گزینه مطلوب از میان گزینه‌های مختلف را داشته باشد و تعیین راهکار اجرا مانند وظیفه اجرا از طرف قوه مقننه تحمیل نشود.بر این اساس در سلسله مراتب مدیریت اجرایی کشور از رییس جمهور گرفته تا نازل‌ترین مدیریت‌های اداری در سطوح مختلف، هر کدام از مدیران می توانند در چارچوب وظایفی که اداره تحت امر وی دارد، با توجه به همه قوانین و مقررات حاکم بر کشور راهکارهای اجرایی مشخصی را برای کارمندان خود معین کنند و آنها را موظف کنند که قوانین را به شیوه خاصی که در بخشنامه‌ها مقرر می شود، اجرا کنند.
کنترل آیین نامه‌هایی که هیأت دولت تنظیم می کند توسط رییس مجلس شورای اسلامی ایران انجام میشود و کنترل بخشنامه‌های اداری به طور عام توسط هرکس می تواند انجام شود و چنان که در اصل ۱۷۰ پیش بینی شده، هرکس می تواند ابطال این نوع بخشنامه‌های مغایر با قوانین کشور را از دیوان عدالت اداری خواستار باشد.
اعمال مدیریت در سلسله مراتب مدیریت ها در قوه مجریه که از پایین‌ترین مسئولان اداری گرفته تا رییس جمهور یعنی از قاعده هرم تا رأس را فرا می گیرد، همواره با این نوع مقررات جانبی همراه است که شاید هم در نظم امور اجرایی مفید بوده و گاه بوروکراسی پرحجمی را به وجود می آورد که جریان امور اداری را کند و گاهی قفل می کند.
لازم الاجرا بودن این مقررات که همواره با تعیین تخلفات و مجازات (تأدیبی و تنبیهی) آنها همراه است، در نهایت عامل مشروعیت در عملکردهای اداری را موجب می شود و از انطباق عملکرد اداری با این مقررات به مشروعیت و از عدم انطباق با آنها، به تخلف اداری تعبیر می شود.
دستور اداری و ابلاغ
اطاعت از مافوق در نظام اداری بخشی از مقررات حاکم و به موجب قانون است و همین امر مشروعیت اعمال کارمندان زیر دست را که بنابر دستور مافوق خود انجام می دهند، می طلبد. فرق دستورات اداری با بخشنامه‌ها در جنبه عمومی داشتن بخشنامه‌ها است، در حالی که دستورات، فردی و یا به گروه خاص مربوط می شوند. با وجود این هر کدام از این دو، نظام بخش و مبین مشروعیت در نظام اداری می باشند. به تعبیر دیگر بخشنامه‌ها با اجرای آن از میان نمی روند، در حالی که دستورات با اطاعت مخاطب، خود به خود ابطال شده و قابل تکرار نیست.نکته مهمی که در بخشنامه‌ها و دستورات اداری قابل بحث خواهد بود این است که مفاد این مقررات برای زیردستان و مجموعه تحت فرمان مرجع صادر کننده این مقررات، لازم الاجرا و موجب مشروعیت است، آیا برای مدیریت‌هایی که در بالا قرار گرفته اند و کارمندانی که تحت امر آنها هستند هم لازم الاجرا و قابل استناد در احراز مشروعیت خواهد بود؟ و در هر صورت مدیران ارشد می توانند بخشنامه‌ها و دستورات مدیران دون پایه را ابطال کنند؟ شرایط ابطال چیست؟ و آثار حقوقی آن قبل از ابطال و بعد از ابطال چگونه است؟
بی گمان این مسئله باید در متن تصمیمات قانونی در سلسله مراتب مدیریت ها به وضوح ذکر شود، چنان که این نکته نیز روشن شود که مدیریت‌های مافوق تا چه اندازه می توانند بر خلاف تصمیمات مدیران دون پایه عمل و یا تصمیمات آنها را ابطال کنند؟ افزون بر این، حوزه مشروعیت مداخلات مدیران ارشد تا کجاست آیا می توانند به طور مستقیم به عزل و نصب و یا صادر کردن بخشنامه و دستورات فردی و یا گروهی اقدام کنند و برای مثال مدیر ارشد دستوری معارض دستور مدیر دون پایه به رییس دفتر وی ابلاغ کند؟
بی گمان در بررسی این مسئله باید بین دستورها و ابلاغ‌هایی که به طور کامل شخصی، یعنی غیر اداری است و دستورهایی که مربوط به نحوه کار اداره است، فرق نهاد، مثال نوع اول را می توان در دستوراتی که به خاطر منافع شخصی مدیر و یا منافع حزبی و بند و بست‌های خارج از شئون اداری صادر می شود، مشاهده کرد.
اگر تفویض اختیارات اداری از مدیر ارشد به مدیر زیر دست در سلسله مراتب مدیریت‌های اداری از مقوله توکیل باشد و نصب مدیریت ها به معنای وکالت و نمایندگی مدیر منصوب از طرف مدیر بالاتر تلقی شود، پاسخ همه پرسش‌های مطرح شده، مثبت است، مشروط بر این که تصمیمات اتخاذ شده از طرف مدیر ارشد به مدیران دون پایه ابلاغ شود و خواه ناخواه تمامی اعمال اداری انجام شده قبل از ابلاغ خلاف آن از طرف مدیر ارشد، مشروعیت خواهد داشت و قابل ابطال نخواهد بود.
اما اگر نمایندگی مدیران در سلسله مراتب اداری از پایین به بالا از نوع نمایندگی مجلس یا ریاست جمهوری و به صورت عقد لازم تفویض اختیارات باشد، بی گمان بدون شرط قبلی، ابطال در هیچ کدام از مواردی که مطرح شد امکان نخواهد داشت.
منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص292-295، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389
