نویسنده: زینب مقتدایی
منبع:راسخون
منبع:راسخون
بررسی جامعه شناسانه بوروکراسی در ایران
نگاهی به بستر نظم اداری نوین در ایران
مدیریت دولتی در عصر امپراطوری جهانی هخامنشیان
ایران دارای غنی ترین و با سابقه ترین سنت های مدیریت دولتی و تمدن بشری است. حدود 8000 سال پیش بوروکراسی و مدیریت دولتی ایران نخستین بار در شهر شوش رونق گرفت.اگر چه امپراطوری ساسانیان در سال 615 در برابر اعراب شکست خورد ولی بالاترین سطح سنتهای اداری و حکومتها را ایجاد کرده است. اصول سازمانی و اداری که در زمان امپراطوری هخامنشی شکل گرفت، تأثیر چشمگیری بر اداره امور رومیان داشت و تقریباً به طور کلی از جانب حاکمان عباسی، عثمانی و صفویه تقلید شد.
نظام های اداری پارسها در خلال قرن نوزدهم و بیستم رو به افول گذاشت بنابراین مدیریت دولتی ایران آمیخته ای است از سنت باستانی و مفاهیم مدرن سازمان و مدیریت که از غرب اقتباس شده است.
مدیریت دولتی شوش و دولت فدرال ایلام
شوش به عنوان یکی از بزرگترین و قدیمی ترین سرزمینهای بشری زندگی سیاسی خود را تقریباً از 6000 سال قبل از میلاد آغاز کرد. مهمترین ابزار مدیریت دولتی و حکومت در مسیر تکامل طولانی حکومت و زوال ایلام بوروکراسی بود که نقش مهمی در زمان امپراطوری های ماد و پارس نیز ایفا کرد.در زمان ایلامی ها استانها به وسیله فرمانبرداران اداره می شد . در این زمان مذهب رشد شتابانی به خود گرفت . یکی از موفقیت ها و میراث بزرگ ایلامی ها توسعه خط بوده است.
اداره امور امپراطوری مادها
مادها چندین میراث عمده بر جای گذاشتند. آنها برای نخستین بار در تاریخ مفهوم دولت را مطرح و آن را در عمل به کار بردند. آنان نخستین کسانی بودند که ارتش های آسیایی را از طریق ساماندهی واحدهای نظامی یکپارچه کردند. مادها در پی نظم دهی روابط بین مردم در جامعه بودند. دومین میراث عمده مادها ایجاد نوعی نظام اداری بود که متصدیان آن آموزش دیده و متخصص بودند و در نزد مردم از ارزش و احترام بالایی برخوردار بودند.بوروکراسی در زمان مادها بر اساس دو اصل شکل حرفه ای به خود گرفت : (1) آموزش و کارآموزی تحت نظر استادان فن برای پستهای اداری . ( 2 ) تجربه نظام مند در پست یا مقام دولتی از طریق تخصصی کردن نقش ، سلسله مراتب سازمانی و وحدت نظام فرماندهی .
امپراطوری جهانی هخامنشی
امپراطوری هخامنشی که در سال 554 قبل از میلاد به وسیله کوروش کبیر بنیانگذاری شد بزرگترین و نیرومندترین امپراطوری جهان باستان بود. زیرساختهای سنتی در امور نظامی، سیاسی، حکومت، مدیریت و فرهنگ و اقتصاد که پارسها شکل دادند اثر جاودانه نه تنها بر ایران بلکه در کل حکومتها و نظامهای اداری غربی داشته است. تأثیر پارسها بر حکمرانی و نظام های اداری و میراثی که این نظام در دولت اداری مدرن غرب از جمله ایالات متحده آمریکا بر جای گذاشت باید اشاره کرد.کوروش کبیر بنیانگذار هخامنشی
کوروش کبیر پدر امپراطوری پارسها و بنیانگذار حکومت سلطنتی و قانون اساسی ایران بود. کوروش مدعی دولت دموکراتیک بر مبنای آزادی مذاهب، مراودت، نژاد و رنگ بنیانگذاری کرد که در این دولت نخستین تجربه در جهان باستان و در تاریخ سیاسی بود. او بردگی را برخلاف دیگر امپراطوری ها کنار گذاشت. در این زمان ایرانیان به تقلید از شیوه های خارجیان تمایل نداشتند . کوروش در پی ایجاد ترکیب جدیدی از تمدنهای باستان با هدف یکپارچه کردن همه جهان بشر بود .سازمان و نظام اداری امپراطوری
سازمان و نظام اداری امپراطوری هخامنشی ویژگی های منحصر به فردی دارد که در دولت اداری نوین اثرگذار است. امپراطوری وسیع پارسها بر مبنای یک دولت مرکزی قدرتمند، یک نظام ساتراپی قوی، یک نظام اداری کارآمد و اثربخش همراه با نوعی بوروکراسی حرفه ای، یک خط مشی حکومتی آزادمنشانه تشکیل شده بود.خط مشی اداری نسبت به اقوام تابع
پارسها نوعی دولت آزادمنش با نوعی مدیریت مبتنی بر اصول تمرکز و عدم تمرکز شکل دادند. مادامی که عمال محلی با اصول متمرکز مدیریت و بوروکراسی که برای اجرای اراده پادشاه و مدیریت سیاست های سیاسی و اقتصادی قلمرو او در تعارض نبود، امپراطوری در مورد اداره حکومت محلی منعطف بود. نظام متمرکز مدیریت بر نهادهای بوروکراتیک، نظامی، سیاسی، دولتی مختلف و همینطور برخی سنتهای استوار بود. تمرکزگرایی کلید مدیریت اثربخش و کارآمد امپراطور وسیع بود. عدم تمرکز نیز به دو طریق در سیستم به کار می رفت: 1) به عنوان عنصر محوری خط مشی حکومتداری مدارگونه که رهبری محلی و استانی را باز و به سنتهای اقوام تحت سلطه احترام می گذاشت. 2) نظام اداری را به حداکثر فرصت برای انعطاف پذیری و کارائی مجهز می کرد.بوروکراسی پارسها (هخامنشیان)
بورکراسی در کنار ارتش پارسها کارآمدترین و اثربخش ترین ابزار سازمانی حکومت داری و مدیریت بود.بوروکراسی پارسها عظیم، متمرکز و حرفه ای بود. اندازه، کارکردهای و عملکرد آن بر همه بوروکراسی های زمان باستان برتر بود.
محیط بوروکراسی
بوروکراسی در محیطی فعالیت می کرد که هم گسترده و هم متنوع و هم با ثبات و آرام بود. اصلاحات اقتصادی و مالی پارسها با تکیه بر نظام قضایی سالم در سراسر قلمرو هخامنشی منجر به رشد اولیه سرمایه داری و تجارت آزاد شد. محیط سیاسی نیز همانند محیط اقتصادی برای توسعه و توانمندی بوروکراسی پارسها بسیار مساعد بود. پارسها آموخته بودند هنگام قضاوت درباره خطاهای افراد آنها را در مقابل کارهای خوب آنها مقایسه کنند. یکی از ویژگی های پارسها راستگویی و پرهیز از دروغگویی بود و دروغگویی نوعی جرم محسوب می شد و تنبیه سختی در پی داشت.ساختار و فرآیند بوروکراسی
بوروکراسی به چندین وزارتخانه بزرگ تقسیم می شد که هر کدام تعداد زیادی شاغلین رسمی و غیررسمی در بر داشتند. همچنین تعداد زیادی از شرکتهای عمومی یا دولتی وجود داشتند که بسیاری از خدمات شبیه کسب و کارهای خصوصی را اداره می کردند. برآورد تقریبی از تعداد پرسنل نشان می دهد که سه میلیون نفر در بوروکراسی امپراطوری هخامنشی مشغول به کار بودند. بوروکراسی پارسی اصل سازمانی دوگانه تمرکز و عدم تمرکز را ترکیب می کرد. در واقع این یک نوآوری در مدیریت دولتی و حکومتی بود که در دنیای باستان بی سابقه بود. استخدام هم بر اساس وفاداری و مبتنی بر روابط هم متداول و هم برای اهداف سیاسی و استراتژیک حائز اهمیت بود. وزارت خزانه داری به دلیل پرداخت حقوق و مزایای خدمتگزاران دولت و دربار در زمره فعالترین وزارتخانه ها محسوب می شد.حرفه ای کردن بوروکراسی
حرفه ای گرایی بیشتر بوروکراسی در زمان امپراطوری هخامنشی با توجه به اصول متنوعی شکل گرفت. این اصول عبارت بودند از:1) استخدام بر مبنای شایستگی و دانش
2) تجربه بیشتر
3) آموزش استاد شاگردی بلند مدت
4) پیروی از مقررات رسمی تدوین شده بوسیله سازمان
5) اشتیاق مستمر و تلاش برای بهبود عملکرد پرسنل و تحقق کمال
حرفه ای کردن بوروکراسی منجر به تشکیل نظام خدمات کشوری بر مبنای آزمون. آموزش و نظام پرداخت ثابت و عملکرد مطلوب شد.
بوروکراسی و مدیریت دولتی
یکی از ویژگی های مهم بوروکراسی هخامنشی پارسی توانایی آن برای انجام پروژه های عظیم مدیریت دولتی بود. این پروژه ها چندین نوع بودند. مدیریت سرمایه ای – مدیریت عملیاتی – مدیریت سازمانی و توسعه ای پارسها شدیداً بر مدیریت تیمی تأکید داشتند.اصطلاحات اداری داریوش به چند موضوع مدیریتی و سازمانی تأکید داشت، این موضوعات مدیریت و سازمانی عبارت بودند از:
1) مشروعیت بوروکراسی یا دولت اداری پارسی
2) ثبات و مطلوبیت محیط که در سایه آن بوروکراسی و مدیریت دولتی به فعالیت خود ادامه می داد.
3) رهبری اثربخش نخبگان اداری پارسی
4) حرفه ای گرایی و استانداردسازی بوروکراسی
5) کاربرد قانون همگانی و جهانی داریوش
6) خط مشی اداری مداراجویانه کوروش کبیر
7) مدیریت استراتژیک و مدیریت شرایط اضطراری
8) مصلحت اندیشی در ارتباطات سازمانی و عملکرد مدیریتی
در زمان داریوش نظام ارتباطی بسیار توسعه یافت تا آنجا که توانست اشاعه و انتشار اطلاعات مورد نیاز برای اداه حکومت و مطلع نگه داشتن دولت مرکزی از همه رویدادها در سرتاسر قلمرو و حفظ ارتباط مستمر ساتراپی را تهیه کند.
اصلاحات اقتصادی و مدیریت مالی
اصلاحات اقتصادی داریوش گسترده بود و 3 بخش شرکتهای دولتی، خصوصی و عمومی را در بر می گرفت. همه این 3 بخش در زیر چند اصلاحات اقتصادی او رشد کردند و یکدیگر را تقویت می کردند.اصلاحات حقوقی و مدیریت قضایی
اصلاحات حقوقی و قضایی داریوش از زمره معروفترین اصلاحات اداری او بود . نظیر ضرب سکه و استاندارد سازی اوزان و مقیاسها و ارزشهای تطبیقی قیمتها در اقتصاد ، احکام و منشورهای قانونی جهانشمول داریوش اقدامات مهمی بود که به طور یکسان در سراسر اروپا به کار برده می شد.• یکی از درسهای مهمی که از نظام اداری هخامنشیان پارسی باید آموخت اندازه عظیم بوروکراسی و دولت اداری است که قلمروهای چند ملیتی و چند نژادی با گوناگونی ها و پیچیدگی بی شمار را تحت پوشش قرار می داد. این بوروکراسی حجیم با کارایی زیاد اداره می شد که هیچ حوزه جغرافیایی در امپراطوری نمی توانست از نظارت دستگاه دولت مرکزی در امان باشد.
• یکی دیگر از جنبه های مهم مدیریت پارسیان نظام «مدیریت اضطرار» ممتاز آن است که برای انواع فاجعه های طبیعی و غیرطبیعی آماده بوده. همچنین ایدئولوژی اداری عقب نشینی بوروکراسی و ارتش را در مواجهه با شرایط بحرانی مجاز نمی داشت.
وزارت در عصر سلجوقیان
وزارت در عصر سلجوقی یکی از ویژگی های جاافتاده حکومت اسلامی محسوب می شد وزیر نسبت به سابق قدرت زیادی از سوی سلاطین ترک نژاد بی تجربه و عموماً بی سواد اعمال می کرد. وزیر دوره سلجوقیان محور دستگاه حکومتی به شمار می رفت و به عنوان نایب سلطان عهده دار تمام جنبه های تشکیلات کشوری بود که تحت نظارت حکومت مرکزی قرار داشت.آموزش و کارآموزی وزیر
آموزش نوع مدرسه ای:تأیید و تشویق نظام مدرسه بر اساس اصول اخلاقی بنا به دلایل زیر تا حدی وجود داشته است:
1) سلجوقیان در رقابت و همچشمی با فاطمیان بودند.
2) سلجوقیان در صدد کسب حمایت علماء بودند تا به توسط آنها حمایت اهالی محل را کسب نمایند.
3) سلجوقیان در پی ایجاد دیوانسالاری وابسته به تسنن اسلامی بودند که حاوی عقیده و اصول جدید دیوانی باشد.
مسئولیتهای دولتی وزیر در ایام سلجوقیان چنان توسعه یافت که نه تنها باید زمینه و پشتوانه محکمی از معارف اسلامی می داشت ، بلکه باید راجع به تمام علوم خصوصاً علم حساب و تاریخ آگاهی کاملی کسب می کرد .
ساختار اجتماعی و اقتصادی دولت صفوی
1- ساختار جامعه صفوی:
جامعه صفوی هرمی شکل بود. در رأس هرم شاه قرار داشت. فرمانروایی عادل با هاله ای از نیکوداری که رعایایش در پناه آن می زیستند. واژه دولت در ابتدا مفهومی مجرد به معنای «برکت» و «سعادت» داشت. اما بعدها در مفهوم مشخص «کشور» به کار گرفته شد و انعکاسی از این برداشت از فرمانروا بود. یک ویژگی مهم جامعه صفوی اتحاد محکمی بود که بین علما و سایر گروههایی که جمع بازار را تشکیل می دادند به وجود آمد. جمع تشکیل دهنده بازار عبارت بودند از : بازرگانان، اعضای اصناف و اعضای انجمن های اخوت نیمه مذهبی نظیر فتوت.2- ماهیت اقتصاد صفویه
اقتصاد داخلی:
پایه های دوگانه اقتصاد داخلی گله داری و کشاورزی بود. در رده های پایینی جامعه هم میان قبایل ترکمن و دهقانان ایرانی دوگانگی وجود داشته. روش زندگی این دو عنصر اصلی اوایل دولت صفوی کاملاً متفاوت بود. قبایل ترکمن گله چران بودند و از مردم دور و بر خود مجزا می زیستند و ییلاق و قشلاق می کردند و به طوایفی تقسیم می شدند و از رؤسای خود فرمان می بردند. هنگامی که به بررسی اقتصاد پولی داخلی می پردازیم، آشکار می شود که شاه بزرگترین سرمایه دار کشور بود و بیشترین مقدار نیروی کاری را در استخدام داشت. یکی دیگر از منابع درآمد دولت عوارض راهداری بود که از کاروان ها گرفته می شد. جمع آوری عوارض راهداری بر عهده راهداریهایی بود که در نقاطی نظیر محل های عبور از رودخانه مستقر می شدند تا حتی بازرگانان حیله گر هم نتوانند از برخورد با آنها اجتناب ورزند.مدیریت دولتی در ایران معاصر
انقلاب سفید: پیش درآمدی بر سیاست های دیوانسالارانه
بعد از بازپس گیری قدرت در سال 1332 محمدرضا شاه قانون اساسی را در موقعیت های مختلف تغییر داد. از دید بسیاری از ایرانیان قانون اساسی نمادی از مبارزه دیرینه آنان در برابر خودکامگی پادشاهان و مداخله خارجیان بود. برای ایرانیان قانون اساسی منبع مشروعیتی بود که شاه و دولت وی مجاز به زیر پا گذاشتن آن نبودند.شرایط اقتصادی سال 1339 نارضایتی سیاسی را تقویت کرد به گونه ای که شاه را در وضعیت آسیب پذیر و غیر قابل دفاع قرار داد ، وضعیتی که تا اواخر دهه 1330 درگیر آن بود . در چنین شرایطی شاه راهبرد جدیدی را به کار بست. او مسأله اصلاحات ارضی را به عنوان ابزار کلیدی نظم نوین اقتصادی – اجتماعی و سیاسی مطرح کرد. برنامه اصلاحات ارضی در زمان نخست وزیری علی امینی آغاز شد.
زمانی که شاه در پاییز 1340 از ضرورت اصلاحات صحبت کرد پیشاپیش یک برنامه اصلاحی 6 ماده ای به شرح زیر آماده کرده بود:
1) اصلاحات اراضی 2) فروش کارخانه های دولتی 3 ) ملی کردن جنگلها 4 ) سهیم کردن کارگران در سود کارخانه ها 5 ) تشکیل سپاه و ارتش 6 ) اصلاح قانون انتخابات و اعطای حق رأی به زنان
« او برنامه خود را انقلاب سفید نامید. »
اصلاحات اراضی برجسته ترین ویژگی برنامه اصلاحات شاه بود که بخش اعظم توجه دولت در سالهای بعدی را به خود اختصاص داد.
- انقلاب سفید ساز و کاری برای شاه جهت کسب حمایت واقعی بسیاری از گروهها و طبقات اجتماعی بود.
- انقلاب سفید شاه نوعی تغییر کلی در راستای غربی کردن کشور بود. محبوبیت برنامه اصلاحات اراضی در اوایل دهه 1340 شاه را بر آن داشت تا از این موفقیت برای آزمون نوعی رفراندوم ملی استفاده کند.
اصلاحات ارضی در سه مرحله اجرا شد : در مرحله نخست دولت تقریباً 16000 روستا را از مالکان خریداری کرد و هر مالک را به داشتن فقط یک روستا محدود کرد.
مرحله دوم که از سال 1344 آغاز شد نسبت به مرحله اول معتدل تر بود به گونه ای که به مالکان شیوه های گزینش مختلفی ارائه می کرد. یعنی می توانستند یا زمینها را به دهقانان بفروشند یا زمین را بر اساس توافق های سهم بندی پیشین تقسیم کنند و یا اینکه اجاره دهند و یا تعاونی های روستایی تشکیل دهند.
هدف مرحله سوم برنامه اصلاحی آنطور که دولت مطرح می کرد بهبود استاندارد زندگی دهقانان و کمک به کلیت اقتصاد از طریق استفاده از فنون بازاریابی و تولید و تثبیت قیمت کالاهای کشاورزی بود.
هدف از اصلاحات اداری دهه 1340 که با نام انقلاب سفید انجام شد ، کاهش فشارهای داخلی و خارجی و تأمین مشروعیت رژیم بود . اصلاحات اداری هر چند برای نظام حمایت و پشتیبانی طبقاتی را که از آن منتفع شده بودند به ارمغان آورد ، اما فرایند نوگرایی شاه که به صنعتی کردن ، شهر نشینی ، توسعه ارتباطات جمعی و سیاسی شدن بخش های مهمی از جامعه منجر شده بود تقاضا برای مشارکت را تشدید کرد و در عین حال اتکای رژیم را از اقتدار سنتی به اقتدار بوروکراتیک تغییر داد. رژیم برای مقابله با مشکلات سیاسی و اجتماعی ناشی از این تحولات ناگریز به استفاده از بوروکراسی شد.
تغییرات پی در پی سازمانی و جابجایی مقامات در سطوح عالی و میانی بوروکراسی به بی ثباتی و عدم استمرار مدیریت منجر شد و در نتیجه ابهام و بی تصمیمی را در نظام اداری دامن زد. استفاده از بوروکراسی به منظور جذب بیکاران و تأمین اجتماعی به تورم سازمانی و کاهش خردگرایی انجامید و بالاخره تمرکز تصمیم گیری در رأس هرم سیاسی ، ارتباط یکسویه ای را بوجود آورد که مشارکت در تصمیم گیری را نادیده می گرفت و در نتیجه بوروکراسی در عمل کارآمدی خود را تا حدود زیادی از دست داد و در درازمدت نه به توانمندی نظام اداری افزود و نه به ایجاد مشروعیت و ماندگاری رژیم کمک کرد.
بوروکراسی و نهادهای سیاسی در جمهوری اسلامی ایران
سابقه مدیریت دولتی در ایران به هزاره چهار قبل از میلاد باز می گردد. قرنها بعد امپراطوری هخامنشی نوعی سیستم اداری متمرکز ایجاد کرد که از سده ششم تا چهارم قبل از میلاد تداوم یافت. امپراطوری ساسانی این دیوانسالاری را توسعه داد و مدلی بوجود آورد که پس از آن بوسیله خلفای اسلامی عباسی اقتباس گردید. در قرون 6 و 7 سلسله صفوی آن را به کار گرفت. حکومت مستبد قاجار از شکل گیری یک نظام اداری کارآمد در کشور جلوگیری کرد و در این دوره است که بوروکراسی ایران نسبت به بوروکراسی کشورهای غربی عقب مانده است.برجسته ترین ویژگی های بوروکراسی در دوران محمدرضا شاه عبارت بودند از: تمرکز تصمیم گیری – جا به جایی مکرر مقامات سیاسی – خط مشی استفاده از ادارات دولتی به منظور تأمین اجتماعی نیروی کار.
محیط سیاسی بوروکراسی : قانون اساسی که در سال 58 تدوین شده بود. در سال 1368 دستخوش اصلاحاتی شد. مطابق قانون اساسی قدرت حکومت بر اساس اصل تفکیک قوا به 3 قوه مستقل تحت نظارت رهبر تقسیم می شود. رهبر به سه قوه مقننه، قضائیه و مجریه نظارت داشته و فرماندهی کل قوای مصلح کشور را بر عهده دارد.
دو نهاد سیاسی دیگر نیز وجود دارند که در فرآیندهای خط مشی گذاری حکومت نقش کلیدی ایفا می کنند. این دو نهاد سیاسی مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای نگهبان هستند.
ساختار بوروکراسی: در سطح حکومت مرکزی بوروکراسی متشکل از وزارتخانه ها – مؤسسات دولتی و مؤسسات عمومی است. به طور سنتی وزارتخانه ها در ایران سازمانهای اصلی قوه مجریه اند که اختیارات وسیعی دارند. طبق قانون اساسی همه سازمانهای دولتی باید زیر نظر یکی از وزراء یا شخص رئیس جمهور باشند. همه وزارتخانه ها به استثناء وزارت امور خارجه در استانها و شهرستانها واحدهای اداری تابعه ایجاد کرده اند.
پس از انقلاب نخستین تغییر در سازمان وزارتخانه ها ادغام وزارت فرهنگ و هنر و وزارت آموزش عالی بود. وزارتخانه جدید وزارت علوم و آموزش عالی نامیده شد.
خدمات کشوری : نخستین قانون استخدام کشوری با هدف بهبود توانمندیهای اداری دولت در سال 1301 اجرا شد. در این قانون سیستمی ایجاد گردید که در آن نظام رتبه بندی و حقوق، رویه های ارتقاء ورود به خدمات دولتی از طریق آزمون رقابتی، مقررات انضباطی و طرح بازنشستگی وجود داشت. پس از پیروزی انقلاب نظام جمهوری آمادگی ایجاد یک نظام اداری کارآمد را نداشت. یکی از نخستین اقدامات دولت جدید تصفیه و اخراج کارکنانی بود که به نظر می رسید به رژیم جدید متعهد نیستند. اینان عمدتاً متصدیان پست های ارشد و میانی مدیریت در سازمانهای دولتی بودند و در نتیجه کارایی و اثر بخشی دستگاه اداری دولت تضعیف شد .
نظارت بر بوروکراسی
نظارت رهبری بر بوروکراسی: رهبر بر اعمال قوه مجریه نظارت دارد.نظارت قوه مجریه بر بوروکراسی: مسئولیت رئیس جمهور در کنترل بوروکراسی فراتر از اجرای قانون اساسی است. او اختیار اعمال کنترل بر عملکرد وزراء و در صورت نیاز عزل آنها را داراست.
نظارت قوه مقننه بر بوروکراسی: مجلس نقش اصلی را در کنترل بوروکراسی بر عهده دارد. این کنترل از طریق وضع قانون، رأی اعتماد به وزرای هیأت دولت و استیضاح فردی و جمعی اعمال می شود.
نظارت قوه قضائیه بر بوروکراسی: قوه قضائیه اختیار نظارت بر اجرای قوانین توسط قوه مجریه را داراست. این مسئولیت به وسیله دادگاهها انجام می شود.
پاره ای از چالشهایی که مدیریت دولتی ایران با آن روبروست :
1) نظامهای کارآمد اداری به ثبات و دوام نظامهای سیاسی از راه مشروعیت بخشیدن به آنها کمک می کند و در مقابل عدم انسجام و بی ثباتی نظامهای سیاسی ضعف ها و نارسائیهای نظام اداری را تشدید می کند. راهکار مورد اعتماد برای مقابله با این چالش، حفظ اقتدار ساختارهای قانونی و برجسته کردن نقش مردم در اداره امور جامعه است.
2) اتکا بیش از اندازه به بخش سیاسی برای نیل به هدف ها از دیگر چالش های نظام مدیریتی کشور است. در ساختار مدیریت دولتی ایران به نقش متخصصین و حرفه ای ها چه در سطح مدیریت کلان کشور و چه در سطح اجراء آن چنان که باید و شاید تأکید نمی شود.
3)مدیریت دولتی ایران با بحران هویت روبرو است. کارکنان دولت از جایگاه و منزلت واقعی خود فاصله دارند، کار کردن در سازمانهای اداری افتخار محسوب نمی شود.
4) سوگیری سازمانهای اداری پیش از آنکه سوگیری تولیدی در مفهوم عام کلمه باشد به سمت هدفهای کلی و غیر قابل سنجش تمایل داشته است. طراحی ساختارهای سازمانهای اداری ایران نیازمند اصلاحات اساسی است. این ساختارها باید به گونه ای طراحی شوند که بتوان ستاده های مشخصی را از آنها انتظار داشت.
5) نظام مدیریت دولتی ایران کمتر به ارزشهایی همچون شایسته سالاری توجه داشته است.
6) تمایل به خودمختاری و قدرت طلبی میان سازمانهای مختلف، اعتماد عمومی را نسبت به این سازمانها کاهش داده است.
جمع بندی
واقعیت آن است که بر اساس دیدگاه وبر، برای سازمان بوروکراسی ایده آل، اصول و شرایطی ضروری است که اغلب آنها در شرایط ایران آن روز و حتی امروز نیز فراهم نیست، این شرایط عبارتند از:1.استخدام کارکنان متخصص بنا بر اصل شایستگی، کاردانی و صلاحیت فنی.
رسیدن به نقطه مطلوب در این زمینه، به عزمی فراگیر و ملی نیاز دارد تا در پرتو آن با تعهد بر کاربرد بی وقفه و نقد مستمر، بتوان ناکارآمدی ها را با دقتی تمام شناخت و مرتفع نمود. با بررسی شرایط موجود به خوبی می توان دریافت که درک، تعهد و عزم یاد شده در کشور، طی آن دوران تا کنون، همچنان شکل نگرفته است.
2.رعایت اصول روابط رسمی در فرایندهای اداری.
در سازمان بوروکراسی، وحدت نظر بر آن است که تمامی وظایف محوله با بی طرفی کامل به صورت رسمی و غیرشخصی و به دور از حب و بغض انجام شود. چون ضوابط و معیارهای سازمانی در این نظریه بر پایه عقل و منطق پدید آمده اند، هر یک از کارکنان سازمان موظف اند، بدون دخالت ملاحظات خصوصی و شخصی، وظایف سازمانی خویش را آن گونه که تعیین شده انجام دهند.
طی بیش از 80 سال که از تولد تشکیلات جدید اداری ایران می گذرد در هیچ دوره ای سراغ نداریم که روابط رسمی در اجرای قوانین و مقررات به نحوی مطلوب لحاظ شده باشد و این روابط مقدم بر روابط غیررسمی باشد.
3.انجام فعالیت در سازمان بوروکراسی بر اساس سلسله مراتب اداری است.
بر اساس این اصل ضروری است اختیارات، متناسب با وظایف و مسئولیت های هر پست سازمانی تفویض شود. در ایجاد سلسله مراتب اداری اختیار لازم در مورد نظارت بر اعضای تحت سرپرستی خویش از اصول بوروکراسی است. این در حالی است که همواره در سطوح مختلف بوروکراسی افرادی هستند که مسئولیتی ناچیز در برابر اختیاراتی بسیار دارند.
4.ماکس وبر بر این باور است که هر فرد در سازمان بوروکراسی باید دارای یک شغل باشد.
5.شرایط انتخاب کارمند به طور کامل در دست مقام مافوق خود است و انتصاب کارمند در واحدهای مختلف سازمانی بدون اطلاع سرپرست مستقیم جایز نیست.
ویژگی های یاد شده سبب می شود که اختیار صاحب منصبان پیرو مقررات و شیوه های منتشر شده ای باشد. از این جاست که اختیار مشروعیت دارد و مستبدانه نیست. این نکته بیش از هر عامل دیگر، باعث شد وبر اظهار کند که سازمان بوروکراتیک می تواند به بالاترین درجه کارایی برسد.با توجه به توضیحات فوق آشکار است که اصول و شرایط لازم برای استقرار بوروکراسی ماکس وبر در ایران وجود نداشته است.به همین سبب هیچ گاه نظام اداری از کارایی لازم برخوردار نبوده است.
به‌نظر وبر این کنترل، فقط به میزان محدود، برروی اشخاصی که تخصص ندارند، امکان‌پذیر است، وبر اساس کنترل بوروکراتیک را دو چیز می‌داند:
1) دانش تخصصی و تجربه‌ای که در دوران خدمت در سازمان بوروکراتیک کسب می‌شود.
2) دسترسی به اطلاعات و اسناد و مدارک سازمان یا به اصطلاح "اسرار اداری".
به عقیده وبر در جامعه امروزی فقط کارفرمایان اقتصادی می‌توانند تا حدی از کنترل بوروکراتیک برکنار باشند. بقیه جمعیّت در مؤسسات بزرگی سازمان یافته‌اند که به‌طور اجتناب‌ناپذیر تابع کنترل بوروکراتیک هستند.(صبوری کاشانی،1374: 79)
در سازمان های بوروکراتیک معمولا افراد زیردست، در قوانین دست و پاگیری که افراد بالادست می گذارند،گیر می کنند.قوانین و سلسله مراتب وضع شده ، باید توسط افراد پایین دست رعایت شود و افرادی که در مراتب بالاتری قرار دارند نسبت به اجرای قوانین مبرا هستند.
زمانی که جوامع به سمت پیچیدگی حرکت می کنند، تقسیم کار صورت میگیرد و بورورکراسی در روند پیچیده شدن جوامع و تقسیم کار صورت می گیرد. بوروکراسی از یک طرف لازمه جامعه مدرن و صنعتی است و از طرفی سبب شکل گیری فردیت می شود و در تناقض با دموکراسی است.
البته بوروکراسی با اقتصاد مالی جدید توسعه یافت؛ بی‌آنکه بتوان یک رابطه علّی یک‌جانبه، میان آن‌دو برقرار کرد؛ زیرا عوامل دیگری از جمله عقلانی‌شدن حقوق، اهمیت یافتن توده مردم، تمرکز فزاینده در اثر توسعه تسهیلات در امر ارتباطات، تمرکز بنگاه‌ها و کارخانه‌ها و گسترش مداخله دولت در زمینه‌های گوناگون فعالیت نیز موثر بوده‌اند.(شیخاوندی، 1374)
به نظر وبر ساخت بوروکراتیک با ویژگی‌هایی که دارد:
1) نتایج فعالیت‌ها را برای رؤسا و سرپرستان و کسانی‌که در ارتباط با آن کار می‌کنند، قابل محاسبه و پیش‌بینی می‌کند؛
2) عملیات و فعالیت‌های وسیعی را می‌توان با حداکثر کارآیی، هماهنگ و اجرا کرد؛
3) برای اجرای انواع گوناگون فعالیت‌ها و وظایف رسمی، می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد (در کلیسا، دولت، ارتش، مؤسسات خصوصی)؛
4) سازمانهای بزرگ بوروکراتیک به‌ویژه برای اداره امور در سطح وسیع ضرورت قطعی دارد.(صبوری کاشانی،1374: 77)
اما بوروکراسی محدودیت ایجاد می کند و قواعد مازاد و اضافی با آن شکل می گیرد . قانون و مقررات بوجود آمده به واسطه بوروکراسی ، دست و پاگیر است و فرد را در تسخیر خود در می آورد و این قوانین مدون شده، بیشتر گریبان گیرافراد غیر متخصص می شود .همه باید به طور مستقیم یا غیر مستقیم تابع قوانین و مقررات باشند ولی در سازمان های دیوان سالاری رعایت قوانین برای افراد مافوق اجباری نیست . مشکل از اینجا شکل میگیرد که افراد مافوق ، برای یک عده خاصی، در جایگاه بالادست قرار دارند و در عین حال برای عده ای دیگر در جایگاه پایین تری قرار دارند و این افراد که خود سرپیچی از قوانین را سرلوحه کار خود قرار می دهند ، بی نظمی در سازمان را شکل می دهند و سبب سیر نزولی کارایی سازمان می شوند.
از نظر وبر مهمترین اصل سازماندهی بوروکراسی عقلانیت در شیوه عمل است. عقلانیت اعتقاد به امکان طرّاحی یک سازمان به طریقی است که تحقق هدفهای آن به روشی کارا و موثر تأمین گردد.(لیپیست،1383:750)
« یکی از نتایج عمده عقلانی شدن ، نظام دیوان سالاری است. بوروکراسی نوین پیشرفت مشخص دیگری در غرب بود و سازمان ها در سایر جوامع، از جهات مختلف بر اساس بوروکراسی غربی مورد سنجش قرار نمی گرفتند .»(ریتزر،1374: 103)
با توجه به مطالب گفته‌شده، وبر بوروکراسی را شیوه ی خاصی از سازماندهی می داند که به صورت گسترده در جامعه شکل گرفته است و معتقد است است که هرچه سازمان، به نمونه ایده‌آل بوروکراسی نزدیک‌تر شودو سمت و سوق پیدا کند ، کارآیی سازمان برای دستیابی به اهداف، بیشتر خواهد بود.
از دید مارکس وبر دیوان سالاری علاوه بر اینکه شیوه ای کارآ و دقیق در سازماندهی است، نوعی ابزار اعمال قدرت است که می تواند در اختیار تأمین منافع گوناگون قرار بگیرد .(وبر، 1387: 264-260)
به نظر وبر فعالیت های هماهنگ دیوان سالارانه، نشانه نمایان عصر نوین است . دستگاه های دیوان سالار، بر پایه اصول عقلایی سازمان گرفته اند . ادارات یک سامان سلسله مراتبی دارند و با ضوابط غیر شخصی عمل می کنند . مسئولان این ادارات وظایف خاص و مرزبندی شده ای دارند و هر یک باید در حوزه خاصی که به او اختصاص داده شده است، اعمال مدیریت کند. انتصاب ها بر حسب شایستگی های تخصصی صورت می گیرند و نه بر وفق معیارهای انتسابی.(کوزر، 1368)
وبر گرچه تا حدی بوروکراسی را امری مثبت می داند و مزیت هایی را نیز برای آن در نظر می گیرد ولی وی معتقد است که بوروکراتیزه شدن امری ناگریز در جوامع امروزی است و در برابر مزایایی که برای بوروکراسی بیان می کند ، به کارکرد نامطلوب آن نیز اشاره می کند و فردیت و شخصیت زدایی را از جمله کارکردهای منفی بوروکراسی برمی شمارد.
نظر وبر دباره بوروکراسی با مفهوم از خودبیگانگی مارکس همانندی دارد. هر دو، شیوه های نوین سازماندهی کارآیی و تأثیر تولید و سازمان را به گونه بی سابقه ای ، افزایش داده اند و سطح تسلط انسان بر طبیعت را بس بالا برده اند و هر دو معتقدند که جهان کارآیی عقلایی به غولی تبدیل شده است که آفرینندگانش را به انسانیت زدایی تهدید می کند . اما وبر با این نظر مارکس موافق نبود که از خودبیگانگی تنها یک مرحله گذاری در راه رهایی راستین انسان است . وبر جهش آتی انسان را از قلمرو ضرورت به جهان آزادی باور ندارد . او گرچه گهگاه این امید را به خود راه می داد که شاید رهبر فرهمندی سر بلند کند و بشر را از وبال آفریده اش رها سازد، اما بیشتر، این احتمال را می داد که آینده بیشتر یک « قفس آهنین» خواهد بود تا بهشت موعود.( کوزر، 1368: 317)
در خصوص رابطه بوروکراسی و وبر می توان این چنین ذکر کرد که « بوروکراسی وبر ، در واقع خانه پدری وی بود . علاقه وبر به بوروکراسی بیانگر علاقه او به نظامی است که بتواند معرّف پدرش باشد . وبر در نتیجه توجهی که به پدرش داشت ، شدیدا به نظام دیوان سالاری علاقه نشان می داد.»(ریتزر،1374)
« بزرگترین ترس وبر از «قفس آهنین» بود که او آن را نتیجه عقلانی شدن و در بهترین شکل توجیهی ، فرایند سازمانی شدن می دانست . او نظام دیوان سالاری را نظامی غیر قابل گریز و مستمر در میان مستحکم ترین نهادهایی که پس از تأسیس متلاشی شده اند، تشریح کرد. ... وبر نتیجه گرفت که آینده به نظام دیوانسالاری تعلق خواهد داشت و دیوانسالاری ماندنی خواهد بود . امروزه جوامع بیش از آنچه وبر تصور کرده بود، شکل اداری پیدا کرده اند.»(ریتزر، 1374: 104-103)
سمت و سوق پیدا کردن جوامع به سمت دیوان سالاری ، امری است که امروزه به وفور قابل مشاهده است . پیش بینی وبر در مورد اینکه آینده در چنگال نظام دیوانسالاری قرار میگیرد ، درست عمل کرد و اکنون نظام بوروکراسی افراد را تسخیر کرده است .
«عقلانیت رسمی اساسا حصول به حداکثر کارایی بدون توجه به ارزش های انسانی است . بوروکراسی خود مثال خوبی از عقلانیت رسمی است . اردوگاه مرگ نازی ها یک مثال افراطی از شدیدترین اضطراب های وبر است . نظامی بوروکرات ، بسیار بی رحم و غیر انسانی که منجر به مرگ میلیون ها انسان شد. عقلانیت ذاتی به عکس یک عمل منطقی جهت داده شده و تابع ارزش های انسانی است . وبر، تضاد عمده ای را که در جهان نوین بین این دو شکل عقلانیت رخ داده بود ، مشاهده کرده است .او معتقد بود که عقلانیت رسمی نهایتاً پیروز خواهد شد.»(ریتزر، 1374: 104)
آری وبر کاملاً صحیح پیش بینی کرده بود ، آنچه که اکنون در جوامع در حال وقوع است همان عقلانیت رسمی است .در درون سازمان ها حداکثر کارایی و سود، مد نظر است و ارزش های انسانی جایگاه والایی ندارند . بوروکراسی نشأت یافته از عقلانیت رسمی است و در این روند فقط پیشرفت و سود حاکم است ؛ تلاش و حرکت به سوی آینده ای نوین از جهت ترقی و پیشرفت و نادیده گرفتن شأن انسانی، اساس و پایه ای برای پیشبرد در سازمان ها شده است.
«وبر، دیوان سالاری را همان عقلانیت می داند و روند عقلانی شدن را با خودکاری و تشخص زدایی و روزمرگی ستم بار، یکی می-پندارد. در این زمینه، عقلانیت در مقابل آزادی فردی قرار می گیرد. او به حال آن نوع انسانی که دستگاه دیوان سالاری انتخابش می کند تا او را بر اساس نیازهای روزمره خود به نوعی ماشین تبدیل کند تأسف می خورد برای انسان هایی که در زمینه ای محدود تخصص می بینند و به طور رسمی آزمایش می شوند و مدرک می گیرند و آماده تصدی شغل می شوند . اهداف نه چندان بلند پروازانه ی چنین انسانی را اشتیاق او به امنیت تعدیل می کند و او با کسب مقامی رسمی پاداش می گیرد. از نظر وبر چنین انسانی مخلوقی ناچیز و پیش پا افتاده است، مخلوقی فاقد خوی قهرمانی و خودانگیختگی انسانی و ابتکار.»( میلز وگرث در مقدمه وبر، 1387 :60)
زمانی که ملاک اصلی برای پیشرفت ، «عقلانیت» قرار بگیرد ، آزادی فردی به فراموشی سپرده می شود . در جامعه کنونی ایران، ما با سرعت هر چه بیشتر داریم به سمت عقلانیت حرکت می کنیم.عقلانیت، ضد خانواده و ضد آزادی فردی هست . زمانی که عقلانیت بیشتر شود، خانواده ها بیشتر از هم پاشیده می شوند و زندگی ماشینی رواج می یابد.افراد در تلاش هستند تا مدرک اتخاذ کنند و به واسطه ی آن کسب شغل کنند ، اقتصاد ، سطح درآمد و پیشرفت دغدغه زندگی فرد می شود و استرس دائمی ، بر زندگی اش حاکم می شود و این جاست که فرد تبدیل به ماشینی بدون احساس و روح می شود. در واقع با آمدن بوروکراسی در ایران ما وارد دنیای مدرن شدیم. کارکرد بوروکراسی و دنیای مدرن از بین بردن اجتماعات کوچک است. بوروکراسی محصول عقلانی شدن است و فرآیند عقلانی شدن تأثیر بسیار در زندگی روزمره داشته است ، آن چنانکه بخش های مختلف زندگی را تحت تأثیر قرار داده است و با مقایسه ی گذشته می توان این امر را درک نمود. در جامعه ی ایران کنش عقلانی معطوف به هدف در حال افزایش است که در این فرایند افراد غیر شخصی می شوند. عقلانیت و بوروکراسی پیامدها و آگاهی های خاص خود را دارند. زندگی در چنین شرایطی اقتضا می کند که حرفه ای شویم. عواطف نیز به سمت عقلانی شدن و کنترل می رود. فضاها نیز عقلانی شده اند و هر محیطی چگونگی رفتار را به ما منتقل می کند.
منابع مقاله :
آرون ، ریمون (1363) مراحل اساسی اندیشه در جامعه شناسی ، پرهام ، باقر ، سازمان انتشارات و آموزش انقلاب اسلامی ، تهران.
ابوالحسن تنهایی، حسین(1374) درآمدی بر مکاتب و نظریه های جامعه شناسی ، نشر مرندیز، تهران.
ایروینگ ام . زیتلین و ... (1373) آینده بنیانگذاران جامعه شناسی ، توسلی ، غلامعباس ،قومس ، تهران .
بشیریه ، حسین (1384) جامعه شناسی سیاسی ، نشر نی ،تهران.
ریتزر، جرج (1374)بنیان های جامعه شناسی ، ترجمه تقی آزاد ارمکی ، نشر سیمرغ، تهران.
شیخاوندی، داود (1374) جامعه‌شناسی ماکس وبر(جادو زدایی از جهان)، مرندیز،تهران.
صبوری کاشانی، منوچهر(1374) جامعه‌شناسی سازمانها، شب‌تاب، تهران.
علاقه بند، علی (1378) مبانی نظری و اصول مدیریت آموزشی، نشر روان، تهران.
فروند، ژولین (1368)جامعه‌شناسی ماکس وبر، نیک‌گهر، عبدالحسین، رایزن.
فقیهی، ابوالحسن و حسن دانایی فرد . 1385 . بوروکراسی و توسعه در ایران (نگاهی تاریخی-تطبیقی)، تهران: نشر رسا.
کوزر، لیوئیس (1368) زندگی و اندیشه بزرگان جامعه شناسی ، ثلاثی ، محسن، انتشارات علمی ، تهران.
لیپیست، سیمور مارتین (1383) دایرةالمعارف دموکراسی، نورالله مرادی و کامران فانی، کتابخانه تخصصی وزرات امور خارجه، ج2، تهران.
/ج
